II SA/Rz 859/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Jerzy Solarski /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 3 lipca 2008 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Wójta przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...]; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynagrodzenie pełnomocnikowi skarżącej A. W. adwokatowi S. S. w kwocie 292 zł 80/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote 80/100/, w tym 22 % podatku VAT, tytułem udzielonej z urzędu pomocy prawnej. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej SKO lub Kolegium, na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 39 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 2, ust. 9 i ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), po rozpatrzeniu odwołania A.W. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia [...]r. znak [...] odmawiającej A.W. przyznania zasiłku celowego na zaspokojenie innych potrzeb - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że A.W. wystąpiła o "przyznanie dodatku mieszkaniowego lub jakiejkolwiek innej pomocy oraz udzielenie rzetelnej informacji prawnej o jakiego rodzaju pomoc może się ubiegać". Decyzją z dnia z dnia [...]r. organ I instancji odmówił wnioskodawczyni przyznania zasiłku celowego na zaspokojenie innych potrzeb z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. W odwołaniu od tej decyzji A.W. wskazała, że MOPS nie ustosunkował się do zawartych we wniosku pytań, a jego odpowiedź jest zbyt lakoniczna. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Kolegium wskazało na przepisy regulujące zasiłek celowy, a to art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Cytując ten przepis wyjaśniło, że orzekając w przedmiocie zasiłku celowego organy pomocy społecznej działają w ramach tzw. uznania administracyjnego co oznacza, że rozpatrując wnioski o przyznanie pomocy, opierają się na własnej ocenie potrzeb ubiegających się o pomoc i mogą, ale nie muszą - nawet jeżeli wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria do przyznania pomocy - takiej pomocy udzielić. Niezależnie od tego muszą mieć na uwadze potrzeby wszystkich osób i rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji i w miarę posiadanych środków potrzeby te zaspokajać. Z treści § 8 ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z § 1 pkt 1 lit. b i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wynika, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy. Z kolei cytując przepis art. 8 ust. 3 i 4 ustawy wyjaśniło, co ustawa uważa się za dochód. Wskazało też, że takie dochody sumuje się z dochodami z pozarolniczej działalności gospodarczej i z ha przeliczeniowych (art. 8 ust. 10 ustawy). Wskazując następnie na ust. 9 cyt. przepisu w zw. z § 1 pkt 2 lit. e i § 2 w/w rozporządzenia podało, że na użytek ustawy dochód z 1 ha przeliczeniowego wynosi 207 zł. W świetle tych unormowań organ I instancji prawidłowo przyjął, iż podstawową przesłanką warunkującą przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego jest, w przypadku osoby w rodzinie ustalenie, że dochód w rodzinie nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego. Tymczasem na dochód dwuosobowej rodziny wnioskodawczyni składa się emerytura M.W. w kwocie 831,07 zł miesięcznie oraz przychód z gospodarstwa rolnego o pow. 1,2133 ha przeliczeniowych w kwocie 251,15 zł miesięcznie (207 x 1,2133 = 251,15), a nie w kwocie 251,19 zł, jak błędnie wskazano w uzasadnieniu decyzji I instancji. łącznie jest to kwota 1082,22 zł miesięcznie, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie odwołującej się daje kwotę 541,11 zł. Tym samym dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni przekracza ustawowe kryterium dochodowe o 190,11 zł (541,11 – 351,00 = 190,11) i dlatego zasadnie odmówiono A.W. świadczenia w formie zasiłku celowego. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że w rodzinie wnioskodawczyni nie zachodzą przesłanki uzasadniające udzielenie pomocy społecznej w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego pomimo zaświadczenia lekarskiego z którego wynika, iż M.W. z powodu choroby zwyrodnieniowej ma problemy z samodzielnym poruszaniem się i wymaga leczenia oraz opieki osób drugich, gdyż na okoliczność ewentualnego ponoszenia wydatków związanych z chorobą matki oraz niepełnosprawności A.W. nie przedłożyła jakichkolwiek dowodów. Okoliczności te uzasadniają stwierdzenie o braku podstaw do uznania sytuacji rodziny wnioskodawczyni za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Kolegium pouczyło też wnioskodawczynię o trybie składania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Na decyzję ta skargę wniosła A.W. zarzucając naruszenie przepisu art. 41 ustawy o pomocy społecznej poprzez ustalenie, że w jej rodzinie nie występują szczególnie uzasadnione okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy społecznej w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego, naruszenie przepisu art. 8 ust. 3 pkt 2 ustawy poprzez niepomniejszenie jej dochodu o kwotę składek na ubezpieczenie społeczne rolników, naruszenie przepisów art. 6, 7, 75, 77 i 84 kpa poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, brak wyjaśnienia wszystkich jej okoliczności, przy uwzględnieniu wszelkich środków dowodowych i wydanie decyzji na podstawie przeprowadzonego w ten sposób postępowania. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wskazała, że Kolegium naruszyło art. 41 ustawy o pomocy społecznej uznając, jakoby w jej rodzinie nie występują szczególnie uzasadnione okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy społecznej w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego. Podała, że jest osobą bezrobotną, mieszka wraz z matką M.W., która z powodu choroby zwyrodnieniowej ma problemy z samodzielnym poruszaniem się i wymaga leczenia oraz opieki innych osób. Leczenie wymaga znacznych kosztów, a porównanie przeciętnych kosztów leków i utrzymania z wysokością osiąganego przez nie dochodu wskazuje, że w ich przypadku zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności. Nawet osoby zdrowe przy tak niskich dochodach nie byłyby w stanie zaspokoić wszystkich swoich życiowych potrzeb. Organ odwoławczy nie zauważył też, że wysokość przedłożonych rachunków za gaz, prąd i ubezpieczenie przekracza wysokość miesięcznych dochodów jej matki. Dodatkowo konieczność zapewnienia matce opieki jest okolicznością szczególną, uzasadniająca przyznanie zasiłku celowego bo konieczność sprawowania tej opieki utrudnia jej podjęcie zatrudnienia. Jeśli chodzi o gospodarstwo rolne o pow. 1,2133 ha, to nie przynosi ono żadnego dochodu a tylko skutkuje wydatkami w postaci składki na ubezpieczenie społeczne rolników w wysokości 250 zł na kwartał, która winna być od dochodu odliczona. Nadto wskazała, że jeżeli organy dostrzegły braki w przedłożonej dokumentacji, to powinny wezwać ją do uzupełnienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Stan faktyczny jest następujący: w związku z wnioskiem A.W. z dnia [...]r. (data wpływu do organu) o "przyznanie dodatku mieszkaniowego lub jakiejkolwiek innej pomocy oraz udzielenie rzetelnej informacji prawnej o jakiego rodzaju pomoc może się ubiegać", organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu, podczas którego wnioskodawczyni podała, iż oczekuje pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z opłatami za mieszkanie (...) ewentualnie innej pomocy, organ I instancji decyzją z dnia [...]r. odmówił A.W. przyznania zasiłku celowego. W lakonicznym uzasadnieniu sprowadzającym się do wyliczeń matematycznych nie zawarł żadnej argumentacji odnoszącej się do innego rodzaju pomocy, niż zasiłek celowy, w szczególności nie odniósł się do specjalnego zasiłku celowego. Natomiast Kolegium po rozpoznaniu odwołania wnioskodawczyni utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, szczegółowo przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny i wyjaśniając podstawy prawne w zakresie zasiłku celowego (art. 39 ust. 1 i 2 ustawy). Jednocześnie w uzasadnieniu rozstrzygnęło o braku podstaw do przyznania specjalnego zasiłku celowego stwierdzając, że brak jest podstaw do uznania sytuacji rodziny odwołującej się za "szczególnie uzasadniony przypadek (str.4 decyzji, akapit drugi). Decyzja ta stanowi przedmiot skargi. Ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz.593 ze zm.), w dziale II zatytułowanym świadczenia z pomocy społecznej, w rozdziale 1 – zasiłki i usługi, wyróżnia dwa rodzaje świadczeń: pieniężne, w tym zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy (art. 36 pkt 1 lit.c ) oraz niepieniężne (art.36 pkt 2). Przewidując tak szeroki wachlarz świadczeń ustawa jednocześnie nakłada na organy pomocy społecznej obowiązek dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru pomocy do okoliczności sprawy (art.3 ustawy) przewidując przy czym, iż świadczenia udzielane są na wniosek osoby zainteresowanej (art. 102 ust.1 ustawy), względnie z urzędu (art.102 ust.2 ustawy). W konkretnym przypadku postępowanie wszczęte zostało na wniosek A.W., w którym wnioskodawczyni wystąpiła o "przyznanie dodatku mieszkaniowego lub jakiejkolwiek innej pomocy oraz udzielenie rzetelnej informacji prawnej o jakiego rodzaju pomoc może się ubiegać". Podczas wywiadu częściowo doprecyzowała żądanie podając, że "oczekuje pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z opłatami za mieszkanie (...) ewentualnie innej pomocy". Przy tak sformułowanym wniosku organ I instancji miał obowiązek rozważyć, jakiego rodzaju pomoc może wchodzić w ogóle w rachubę i w zależności od poczynionych ustaleń, kierując się m.in. dyspozycją art.3 ust. 4 ustawy, wydać decyzję stosownej treści podając – w przypadku decyzji odmownej - szczegółowe uzasadnienie. Tymczasem w decyzji z dnia [...]r. odmówiono wnioskodawczyni jedynie zasiłku celowego (art. 39 ust. 1 i 2 ustawy), nie rozważając – mimo treści wniosku – jakichkolwiek inny form pomocy. W szczególności, przy przekroczeniu kryterium dochodowego i żądaniu przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z opłatami za mieszkanie, organ nie rozstrzygnął w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego (art.41 ust.1 ustawy). Natomiast Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w uzasadnieniu stwierdziło, iż brak jest podstaw do uznania sytuacji rodziny odwołującej się za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu ustawy. Rozstrzygnęło więc o specjalnym zasiłku celowym, chociaż organ I instancji w przedmiocie tego świadczenia decyzji nie podejmował. Już to powoduje, że zaskarżona decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania (art.15 kpa), ze skutkiem wyeliminowania jej z obrotu prawnego wraz z decyzją organu I instancji. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że organ pomocy społecznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, który pozwoliłby na ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, przy czym dotyczy to nie tylko ustalenia faktów przemawiających za przyznaniem określonego rodzaju pomocy ale również przemawiających przeciwko przyznaniu świadczeń. Jednocześnie w razie odmowy spowodowanej ograniczonymi środkami będącymi w dyspozycji organu, należy w uzasadnieniu kwestię tą wyjaśnić. Obowiązek taki nakładają na organ przepisy art.7, art.77 kpa i art.107 § 3 kpa. Tymczasem zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy pozwalał jedynie na ustalenie kryterium dochodowego, nie dawał natomiast podstaw do poczynienia ustaleń dotyczących spełnienia (albo nie) przez skarżącą przesłanek do specjalnego zasiłku celowego. Prowadząc ponownie postępowanie organ mając na uwadze oświadczenie wnioskodawczyni zawarte w wywiadzie środowiskowym ("oczekuje pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z opłatami za mieszkanie (...) ewentualnie innej pomocy"), przede wszystkim wezwie stronę o sprecyzowanie wniosku, jaka "inna pomoc" może wchodzić w rachubę, a następnie uzupełni postępowanie w niezbędnym dla rozpatrzenia wniosku zakresie, w szczególności pod kątem przesłanek z art.41 ust.1 ustawy i dopiero wtedy wyda rozstrzygnięcie stosownej treści. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego braku odliczenia składki na ubezpieczenie społeczne rolników od uzyskiwanego z gospodarstwa rolnego dochodu stwierdzić należy, że nie znajduje on oparcia w przepisach ustawy o pomocy społecznej. W kolejnych ustępach art. 8 (ustępy 3 – 10) ustawodawca zdefiniował pojęcie dochodu, jego źródła oraz pomniejszenia (ustęp 3), w odrębny sposób wskazał, jak ustala się dochód osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą i to w zależności od formy opodatkowania tej działalności (ustęp 5 – 8) i wreszcie określił kwotę dochodu z 1 ha przeliczeniowego, nie przewidując jakichkolwiek odliczeń czy też pomniejszeń tej kwoty. Dlatego też przy ustalaniu dochodu z gospodarstwa rolnego przyjmuje się jedynie powierzchnię wyrażoną w hektarach przeliczeniowych pomnożoną przez ustawowo ustalony wskaźnik dochodu bez względu na to, jakie w rzeczywistości gospodarstwo to dochody - względnie straty - przynosi (art.8 ust.9 ustawy). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.). Orzeczenie o wynagrodzeniu adwokata z urzędu uzasadnia przepis § 2 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).