II SA/Rz 859/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy całkowitego zwolnienia ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]. II SA/Rz 859/17 UZASADNIENIE ER korzystała z przyznanej jej pomocy w formie tymczasowego miejsca schronienia w Schronisku dla bezdomnych kobiet w [...] na okres od 1.11.2016 r. do 30.04.2017 r. z odpłatnością 16,70 zł za każdy dzień pobytu. W czasie pobytu w schronisku zwróciła się o całkowite zwolnienie z ponoszenia kosztów pobytu. Po aktualizacji wywiadu środowiskowego, decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania ER całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt w Schronisku dla bezdomnych kobiet w [...], prowadzonym przez [...], uznając, iż jest ona w stanie ponosić odpłatność za przyznaną pomoc w formie udzielenia schronienia. W odwołaniu od tej decyzji ER podała że organ nie wziął pod uwagę wszystkich jej rzeczywistych wydatków, które ponosi, w szczególności na leczenie – leczy się m. in. z powodu guza mózgu, a na leki wydaje dużo pieniędzy. Ponadto część emerytury zajmuje komornik. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 930, z późn. zm.) – dalej: "u.p.s.", obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na osobie i rodzinie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej. Wydatki na usługi, pomoc rzeczową, posiłki, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu podlegają zwrotowi w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego (art. 96 ust. 2 u.p.s.). Kolegium podało, że Rada Miasta [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. (zwanej dalej: "uchwałą") ustaliła zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych. W § 8 uchwały przewidziano, iż w przypadkach szczególnie uzasadnionych osoba bezdomna, której przyznano pomoc w formie tymczasowego miejsca pobytu w Schronisku dla bezdomnych na jej wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego, może zostać częściowo lub całkowicie zwolniona z ponoszenia odpłatności za pobyt w Schronisku dla osób bezdomnych. Organ odwoławczy podał, że dla ustalenia czy zachodzą przesłanki do ewentualnego zwolnienia odwołującej, organ I instancji przeprowadził aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego, w trakcie którego ustalono, że źródłem dochodu odwołującej jest emerytura z ZUS w wysokości 1 080,29 zł, z której ma potrącenia komornicze w kwocie 320,13 zł z tytułu niespłaconej pożyczki zaciągniętej w 2012 r. Odwołująca poinformowała, że ponosi wysokie wydatki na leki w kwocie 460 zł miesięcznie oraz na zakup specjalistycznej diety w wysokości 120,00 zł, jak również dokonuje zakupów odzieży i środków higieny osobistej w kwocie 125,00 zł. - nie przedstawiając jednak rachunków potwierdzających ten fakt. W ocenie Kolegium, udokumentowana kwota wydatków miesięcznych wynosi 682,13 zł, tj. zakup leków w wysokości około 362,00 zł oraz potrącenia egzekucyjne niealimentacyjne z emerytury w wysokości 320,13 zł. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji poczynił prawidłowe ustalenia dotyczące sytuacji materialnej odwołującej, a sama odwołująca ich nie kwestionuje. Istotnie, jak wynika z ustaleń organu I instancji, po odliczeniu udokumentowanych wydatków odwołującej pozostaje kwota 398,16 zł i nie jest w stanie ponosić całkowitej odpłatności za pobyt w Schronisku. Dlatego w toku postępowania poinformowano ją o możliwości częściowego zwolnienia z przedmiotowej odpłatności lub rozłożenia na raty. Jednak w oświadczeniu z dnia 21 marca 2017 r. ER wyraźnie wskazała, iż wnosi o całkowite zwolnienie z odpłatności i nie wyraża zgody na rozłożenie tej odpłatności na raty. Kolegium podniosło, że elementem niezbędnym dla przyznania zwolnienia jest ustalenie zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu uchwały, która w § 8 ust. 3 precyzuje, że przypadki te dotyczą szczególnych okoliczności związanych z ponoszeniem przez osobę bezdomną wysokich kosztów leczenia, wystąpienia zdarzenia losowego. W opisywanej sprawie odwołująca nie wykazała tych okoliczności a posiadane zasoby pieniężne są wystarczające na częściowe pokrycie kosztów pobytu w schronisku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, ER wniosła o poddanie kontroli zaskarżonej decyzji. Jej zdaniem organy rozstrzygnęły sprawę w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny, skutkiem czego błędnie przyjęły, że w świetle jej dochodów oraz comiesięcznych wydatków jest w stanie ponosić odpłatność za pobyt w Schronisku i w realiach niniejszej sprawy nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające zwolnienie jej z tej odpłatności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1066), obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369)– zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja dotyczy kwestii zwolnienia z ponoszenia opłat za pobyt w schronisku dla bezdomnych. W myśl ogólnej reguły określonej w art. 96 ustawy o pomocy społecznej (u.p.s.), obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa w pierwszej kolejności na osobie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej (ust. 1 pkt 1), przy czym z obowiązku tego zwalniają beneficjenta niskie dochody, nieprzekraczające kwoty kryterium dochodowego (ust. 2), a zasady zwrotu wydatków określa, w drodze uchwały rada gminy (ust. 4). Zwolnienie z obowiązku zwrotu wydatków za udzielone świadczenie z pomocy społecznej przewiduje art. 104 ust. 4 u.p.s. Stanowi on, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Decyzja wydana na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. ma charakter uznaniowy, co oznacza pewną swobodę organu administracji przy jej podejmowaniu. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia jej celowości, lecz sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji i polega na sprawdzeniu czy należycie przeprowadzono postępowanie dowodowe oraz ustalono stan faktyczny, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej: "k.p.a.". k.p.a. Przepisy te obligują organy do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji, w sytuacji kiedy organy pomocy społecznej wyjaśnią wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia z zachowaniem ww. przepisów k.p.a. i w sposób przekonujący uargumentują swoją decyzję wydaną w ramach przysługującego im uznania zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s. (por. wyrok NSA z dnia 9.12.2010 r. I OSK 1156/10). Podstawę do rozstrzygnięcia w sprawach pomocy społecznej stanowi rodzinny wywiad środowiskowy z art. 107 ust. 1 u.p.s. Jest to szczególny rodzaj dowodu, pełniący ważną rolę, przeprowadzany w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. Rodzinny wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroku NSA z dnia 23.05.2017 r. I OSK 3468/15). Art. 107 ust. 5b u.p.s. wymienia dokumenty stanowiące podstawę ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny, w ostatnim punkcie wyliczając oświadczenia o stanie majątkowym. Zgodnie natomiast z art. 107 ust. 5d u.p.s. w przypadku gdy okoliczności sprawy, mające wpływ na prawo do świadczeń, wymagają potwierdzenia innym oświadczeniem lub dokumentem niż wymienionym w ust. 5b, można domagać się takiego oświadczenia lub dokumentu. W orzecznictwie akcentuje się, że przeprowadzenie dowodów wskazanych w ustawie o pomocy społecznej, które są obowiązkowe, nie wyklucza wcale możliwości posłużenia się innymi dowodami, przewidzianymi prawem, skoro celem postępowania jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Tylko takie działanie, tj. polegające na posłużeniu się różnymi środkami dowodnymi, realizuje zasadę prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 27.09.2011 r. I OSK 692/11). W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że dochód skarżącej stanowi emerytura z ZUS w wysokości 1080,29 zł miesięcznie, z której dokonywane są potracenia komornicze w kwocie 320,13 zł. Zgodnie z oświadczeniem skarżącej jej miesięczne wydatki stanowią opłaty za leki - 460 zł, zakup specjalistycznej diety – 120 zł oraz zakup odzieży i środków higieny osobistej - 125 zł. Skarżąca przedstawiła kserokopie recept oraz odręcznie sporządzone zestawienie leków z pieczątką Apteki [...] i wpisaną kwotą "362 zł". W oświadczeniu wskazała również, że na wycenie z apteki podane są leki w ilości 1 opakowanie, natomiast niektóre z leków przyjmuje w ilości 2 op. miesięcznie, co łącznie daje kwotę ok. 460 zł. Odmawiając zwolnienia skarżącej z ponoszenia opłat organy uznały, że udokumentowane zostały wydatki miesięczne na kwotę 682,13 zł, obejmujące zakup leków w wysokości około 362,00 zł oraz potrącenia egzekucyjne niealimentacyjne z emerytury w wysokości 320,13 zł, a w związku z tym ER pozostaje do dyspozycji kwota ok. 398 zł, co oznacza, że jest ona w stanie uiścić koszty pobytu w schronisku. Należy podkreślić, że oświadczenie skarżącej było jednym z dowodów w sprawie. Skoro więc organy powzięły wątpliwości co do treści złożonych oświadczeń, w szczególności w odniesieniu do zadeklarowanych wydatków, to powinny wezwać skarżącą do przedłożenia dodatkowego oświadczenia czy stosownych dokumentów zgodnie z art. 107 ust. 5d u.p.s.. Samo stwierdzenie organu, że skarżąca nie udokumentowała wydatków powyżej kwoty 682,13 zł, bez jednoczesnego wskazania, z jakich przyczyn złożone przez nią oświadczenie jest niewiarygodne, narusza art. 107 ust. 1 i 107 ust. 5a i 5b U.p.s. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zważyć należy, że organy nie kwestionowały stanu zdrowia skarżącej, a zatem kontestując jej oświadczenie w zakresie wydatków z tym związanych, powinny wyjaśnić, dlaczego w ich ocenie, przy schorzeniach, na które cierpi skarżąca, nie można przyjąć, iż ponosi wydatki na leki oraz specjalistyczne żywienie w zadeklarowanej przez nią wysokości. W razie wątpliwości organ miał obowiązek je wyjaśnić, wżywając do przedłożenia stosownych dokumentów w trybie art. 107 ust. 5dd u.p.s, nie zaś odmówić przyjęcia zawartych w oświadczeniu twierdzeń skarżącej. Zdaniem Sądu, brak poczynienia wnikliwych i prawidłowych ustaleń co do wszystkich okoliczności, które mają istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, jak i nie odniesienie się w sposób wyczerpujący do argumentacji strony, skutkuje uznaniem, że organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo stwierdzić należy, że akta sprawy są niekompletne, brakuje w nich źródłowej decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], którą przyznano ER pomoc w formie tymczasowego miejsca schronienia w Schronisku dla bezdomnych kobiet w [...] na okres od 1.11.2016 r. do 30.04.2017 r. i ustalono odpłatność za ten pobyt. Ponadto akta organu I instancji nie są zszyte i ponumerowane. Rozpoznając ponownie sprawę, rzeczą organu I instancji będzie przeprowadzenie postępowania w sposób uwzględniający wyżej wyrażone uwagi Sądu i rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s., po rozważeniu możliwości odstąpienia od żądania zwrotu należności za pobyt w schronisku. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.