II SA/Rz 860/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Stanisław Śliwa WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi W.K., P.S. i M.D. na decyzję Rady Gminy z dnia (...) Nr I(...) w przedmiocie zatwierdzenia taryf na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków -skargę oddala- Przedmiotem skargi W. K., P. S. oraz M. D. jest uchwała Rady Gminy F. z [...].12.2006 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na terenie Gminy F.. W sprawie tej pełnomocnik skarżących – radca prawny J. S., pismem z 3.08.2007 r. wezwał Radę Gminy F. do usunięcia naruszenia prawa swoich mocodawców w związku z zaliczeniem ich do II grupy taryfowej odbiorców wody jako użytkowników lokali użytkowych, usługowych, handlowych i odbiorców przemysłowych – "na podstawie uchwał Nr [...] Rady Gminy F." w sprawie zatwierdzenia taryf na zbiorowe zaopatrzenia w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Z później dołączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że wezwanie to wpłynęło do Urzędu Gminy we F. w dn.7.09.2007 r. (k. 45 akt sądowych). W piśmie tym wskazano, że jest to kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzedzone wezwaniem z 28.02.2007r. Odpowiadając na pismo pełnomocnika Przewodniczący rady Gminy we F. pismem z 28.09.2007 r., traktując wezwanie jako dotyczące uchwały Rady Gminy F. Nr [...] z [...].12.2006 r., odmówił usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi wskazano, że na terenie Gminy F. w aspekcie taryf z tytułu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, obowiązuje wyłącznie powyższa uchwała, w szczególności nie normują powyższych kwestii uchwały, które miałyby być datowane na dzień 15.03.2007 r. Odpowiedź tę wysłano w dn.3.10.2007 r. (dowód: k. 47 akt sądowych), z oświadczenia zawartego w skardze, wynika że odpowiedź doręczono w dn.5.10.2007 r. W dn. 25.10.2007 r. pełnomocnik skarżących wniósł skargę, której przedmiot określił jako "zaliczenie przez Radę Gminy F. na podstawie uchwały Rady Gminy Nr [...] z [...].12.2006 r. w sprawie zatwierdzenia taryf na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy F. i podjętą na podstawie tej uchwały decyzję Gminnego Zakładu Usług Wodnych w F." zaliczającą skarżących się do taryfowej II grupy odbiorców, wobec których stosuje się kilkukrotnie wyższe stawki i ceny niż dla odbiorców z grupy I. Stosowanie wskazanej w skardze uchwały naruszać ma art. 3 ustawy z 2.07.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 173, poz. 1807 ze zm.), skarżący wnoszą o "stwierdzenie bezskuteczności zaliczenia skarżących do II grupy taryfowej ustalonej uchwałą Rady Gminy F. Nr [...] (...) i zastosowanie wobec skarżących stawek i cen za dostarczanie wody i odbiór ścieków wynikających z tej grypy taryfowej od 1 stycznia 2006 r. do chwili wniesienia skargi", a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, że skarżący zawarli w dn. 12.02.1996 r. umowę spółki cywilnej, a następnie od 28.02.1996r. wydzierżawili w ramach tej spółki grunty od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w Rz. w S. o łącznej powierzchni 240,07 ha. W dn. 29.02.1996 r. Wójt Gminy F. wpisał utworzoną przez skarżących spółkę do rejestru działalności gospodarczej, aby kolejną decyzją z 4.04.1996 r. decyzję o wpisie uchylić. Na podstawie uchwały Rady Gminy F. Nr [...] Rady Gminy we F. skarżący zaczęli być obciążani za dostarczaną wodę i odbierane ścieki nie jak rolnicy, ale jak przedsiębiorcy, a organy gminy jak i jej zakłady kwalifikują skarżących, jako należących do II grupy taryfowej odbiorców wody. Wskazując na treść art. 3 Usdg pełnomocnik skarżących wywodzi, iż nie są oni przedsiębiorcami, ale rolnikami i powinny być traktowani tak, jak inni rolnicy z terenu gminy, obciążanie zaś skarżących jak przedsiębiorców tylko z tego powodu, iż tworzą spółkę cywilną, naruszać ma zasadę równości wobec prawa i być pozbawione całkowicie podstaw prawnych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy we F. w piśmie swego przewodniczącego wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowane przez siebie stanowisko, a zwłaszcza zajęte w piśmie z 28.09.2007 r. Zaskarżony organ eksponuje, że kwestionowana uchwała wyłącznie zatwierdzała przedstawioną przez Gminny Zakład Usług Wodnych taryfę cen i opłat, stosownie do ustawowego obowiązku wynikającego z art.24 ustawy z "7.06.2006 r." o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Powołując się na wskazane w odpowiedzi orzeczenie sądów, rada wywodzi, iż warunki świadczenia usług przez konkretny zakład administracyjny nie mogą być zaliczone do spraw z zakresu administracji publicznej, objętych zakresem art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a taryfa cen i opłat nie jest aktem organu gminy i dlatego nie może być zaskarżona na podstawie cyt. przepisu. W piśmie procesowym z 27.03.2008 r. Rada Gminy we F. raz jeszcze wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że skarżący nadal korzystają z wody dostarczanej przez komunalną jednostkę w odniesieniu do lokalu, w którym są pomieszczenia socjalne dla pracowników skarżących. Ten fakt, zdaniem organu, ma dowodzić, że działalność tam prowadzona nie ma związku z celami własnego gospodarstwa domowego w budynku mieszkalnym, dlatego skarżący mieli być prawidłowo zakwalifikowani do II grupy taryfowych odbiorców Gminnego Zakładu Usług Wodnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowo-administracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 Ppsa). W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy we F. nr [...] z dn. [...].12.2006 r. w przedmiocie zatwierdzenia taryf na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy F.. Uchwałę tę podjęto m.in. na podstawie art. 24 ust.1 ustawy z 7.06.2006 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. nr 123, poz. 858, zwana dalej "ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę..."). Zgodnie z art. 20 ust.1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok, zgodnie z art. 20 ust. 2 cyt. ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryf na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. W myśl art. 24 ust.1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę określa w sposób szczegółowy sposób działania organów gminy w związku z przedłożeniem wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o zatwierdzenie taryfy, działania te prowadzą bądź do podjęcia przez radę uchwały o zatwierdzeniu taryfy, bądź do odmowy jej zatwierdzenia, względnie w razie bezczynności rady taryfy zweryfikowane przez wójta wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. Sposób działania rady gminy, funkcje jakie ustawodawca przypisał temu organowi gminy w związku ze złożeniem taryfy do zatwierdzenia były przedmiotem uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) w uchwale składu siedmiu sędziów z 11.04.2005 r. II OPS 1/05 (ONSAiwsa nr 5/2005, poz. 87). Najogólniej stwierdzić można, iż wyposażenie rady gminy w taki instrument prawny ma zapobiegać podejmowaniu przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne działań woluntarystycznych, a w szczególności wyłącznie skierowanych na osiągnięcie zysku. W przypadku zatwierdzenia taryfy przedsiębiorstwo ogłasza zatwierdzone taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie do 7 dni od dnia podjęcia uchwały, o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dn. 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm., zwana dalej Usg) "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie, zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Niespornym jest, że skarżący wyczerpali tryb uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa i że to wezwanie ocenić należy jako bezskuteczne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 Usg do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenie w wodę, w ocenie Sądu podjęta uchwała mieści się w sprawie "z zakresu administracji publicznej". Nie wystarcza to jednak, w ocenie Sądu, do skutecznego zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Gminy we F. przez skarżących. Koniecznym warunkiem, od spełnienie którego uzależnione jest, aby sąd administracyjny mógł wskutek wniesionej skargi dokonać weryfikacji zaskarżonej w trybie art. 101 ust. 1 Usg uchwały rady gminy, jest to, aby przedmiot tej skargi (uchwała rady gminy), naruszał interes prawny lub uprawnienie skarżącego. W realiach przedmiotowej sprawy uznać należałoby zatem, że uchwała Rady Gminy we F. nr [...] istotnie narusza interes prawny lub uprawnienie W. K., P. S. i M. D.. Lektura treści tej uchwały przeczy jednak takiemu stwierdzeniu. Zgodnie z § 1 przedmiotowej uchwały Rada Gminy we F. zatwierdziła taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków przedłożone przez Gminny Zakład Usług Wodnych we F., powierzając jej wykonanie temu przedsiębiorstwu (§ 2 uchwały), określając, iż nadzór nad jej wykonaniem powierzono wójtowi gminy (§ 3 uchwały), ustalając datę jej obowiązywania i określając sposób podania jej treści do wiadomości publicznej (§ 4 uchwały). W § 1 cytowanej uchwały zróżnicowano odbiorców wody oraz podmioty odprowadzający ścieki, zatwierdzono także stosowane opłaty pobierane przy zaopatrzeniu w wodę i odbiorze ścieków. Ustalenie grup taryfowych odbiorców oraz odpowiednie ustalenie dla nich opłat za usługi stosowne przez Gminny Zakład Usług Wodnych we F. nie prowadzi jednak do wniosku, iż przedmiotowa uchwała dokonała zaliczenia skarżących do tej grupy odbiorców usług powyższego przedsiębiorstwa, którzy winni uiszczać wyższe opłaty. Treść skargi wskazuje natomiast, że to Gminny Zakład Usług Wodnych we F. zalicza skarżących do takiej grupy taryfowej odbiorców usług, którzy winni uiszczać wyższe opłaty. Sposób traktowania skarżących jako przedsiębiorców, nie zaś jako rolników, w aspekcie zaliczenia ich do określonej grupy taryfowej odbiorców usług przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego nie wynika z treści inkryminowanej uchwały rady gminy, lecz z praktyki tego przedsiębiorstwa. Wskazuje na to sama treść skargi, w której kwestionuje się "decyzję Gminnego Zakładu Usług Wodnych w F." zaliczającą skarżących do taryfowej II grupy odbiorców. Innymi słowy, to nie rada gminy podejmując uchwałę nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy F. przypisała skarżących do określonej grupy taryfowej odbiorców usług, ale to przedsiębiorstwo poprzez określoną praktykę stosowania tej uchwały, zdaje się wywodzić, że skarżący winni uiszczać opłaty w określonej wysokości, wyższej niż chociażby osoby w gospodarstwach domowych, np. rolnicy na terenie gminy. Konfrontując treść przedmiotowej uchwały z zarzutem naruszenia interesu prawnego skarżących, Sąd doszedł do przekonania, że nie są oni uprawnieni do skutecznego zaskarżenia uchwały Rady Gminy F. z [...].12.2006 r. W judykaturze podkreśla się, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust.1 Usg musi mieć charakter obiektywny, rzeczywisty, a nie wyłącznie potencjalny (por. wyrok NSA z 21.09.2007 r., I OSK 947/2007, Lex Polonica nr 1797086). Brak koniecznego elementu dla skutecznego, czyli zobowiązującego sąd administracyjny do rozważenia legalności przedmiotu skargi, nakazuje skargę oddalić na zasadzie art. 151 Ppsa. Końcowo Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypowiedziano pogląd, wedle którego "zatwierdzanie taryf w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przedstawianych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonywane przez radę gminy na drodze uchwały, w myśl art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest aktem wydawanym jedynie w relacji: właściwy organ gminy - przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Nie jest on zaś adresowany (jako co najwyżej akt kierownictwa wewnętrznego w strukturze jednostek samorządu terytorialnego) do mieszkańców gminy - rozstrzygając bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach" (wyrok WSA w Warszawie z 29.07.2005 r., IV SA/Wa 995/2005, LexPolonica nr 1920612). Zdaniem Sądu tezę powyższą można odnieść do analizowanej sprawy – skoro uchwała Rady Gminy F. z dn. [...].12.2006 r. nie określała praw lub obowiązków skarżących, to brak jest podstaw, aby mogli oni wnieść skutecznie skargę w trybie art. 101 ust.1 Usg. Spór między skarżącymi a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w aspekcie zaliczania skarżących do określonej grypy taryfowej odbiorców usług tego przedsiębiorstwa może być rozstrzygnięty w odrębnym postępowaniu przed sądem powszechnym. Z powyższych względów orzeczono, jak w sentencji wyroku.