II SA/Rz 860/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. O. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 15 maja 2008 roku M. O. zwróciła się do Prezydenta Miasta Rz. o zwrot nieruchomości nr 66 o pow. 42,86a, położonej w Rz. obr. 5. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 roku, nr [...] Wojewoda P. wyłączył Prezydenta Miasta Rz. od rozpoznania wniosku i wyznaczył w jego miejsce Prezydenta Miasta T. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 roku, nr [...] Prezydent Miasta T.: – w pkt. 1 – zwrócił nieruchomość gruntową oznaczoną nr ewid. 887/4 o pow. 972m2, objętą Księgą Wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Rz. o nr [...] oraz nieruchomości gruntowe oznaczone nr ewid. 886/1 i 886/2 o łącznej pow. 23m2 położone w obr. 216 Rz.-S., stanowiące własność Gminy Miasto Rz.; – w pkt. 2 – odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonych nr ewid. 887/2, 887/3, 887/6, 887/8, 887/7 o łącznej pow. 0,3280 ha położonych w obrębie 216 Rz.-S., stanowiących własności Gminy Miasto Rz., objętych Księgami Wieczystymi prowadzonymi przez Sąd Rejonowy w Rz. o nr [...],[...] oraz RZ1Z/00167971/1; – w pkt. 3 – ustalił wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania na kwotę 17.691,10 zł, którą M. O. zobowiązana jest wpłacić na rzecz Gminy Miasto Rz.; – w pkt. 4 – rozłożył należność określoną w pkt. 3 na 9 rocznych rat, w tym 8 rat równych po 2000 oraz 1 ratę w kwocie 1691,10 zł, płatnych w terminie do 30 listopada każdego roku kalendarzowego licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; – w pkt. 5 – stwierdził, że wierzytelność opisana w pkt. 3 i 4 wraz z odsetkami podlega zabezpieczeniu, polegającym na ustanowieniu na nieruchomościach opisanych w pkt 1 hipoteki na rzecz Gminy Miasto Rz.; – w pkt. 6 – stwierdził, że nieruchomości podlegają zwrotowi w stanie z dnia zwrotu; – w pkt. 7 – stwierdził, że decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu prawa własności oraz wpisu hipoteki w księdze wieczystej. Organ ustalił, że działka 66 o pow. 4288 m2 zmieniła swoje oznaczenie oraz powierzchnię na działki nr 66/2 o pow. 23m2 oraz działkę 66/3 o pow. 4252m2. Działka 66/2 uległa podziałowi na działkę nr 66/4 o pow. 5m2 oraz działkę 66/5 o pow. 18m2, które w wyniku modernizacji zmieniły oznaczenie na działkę 886/2 o pow. 5m2 oraz działkę 886/1 o pow. 18m2. Działka nr 66/3 o pow. 4252m2 podzieliła się na działki nr 66/6, 66/7, 66/8, 66/9, a następnie dokonano zmiany ich powierzchni i oznaczenia; nr 887/2 o pow. 29m2 (dawna 66/6), nr 887/3 o pow. 366m2 (dawna 66/7), 887/4 o pow. 972m2 (dawna 66/8), 887/1 o pow. 2885m2 (dawna 66/9). Na podstawie projektu podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Rz. z dnia [...] lipca 2008 roku, nr [...] działka nr 887/1 uległa podziałowi na działki o nr 887/5 o pow. 2860m2 oraz działkę 887/6 o pow. 25m2. Na podstawie projektu podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzja Prezydenta Miasta Rz. z dnia [...] października 2008 roku, nr [...] działka nr 887/5 uległa podziałowi na działki o nr 887/8 o pow. 38m2 oraz działkę 887/7 o pow. 2822m2. Działka nr 66 aktem notarialnym z dnia [...] maja 1985 roku, nr Rep. A: [...] została zbyta Skarbowi Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974, nr 10, poz. 64) za cenę 1.101.240,00 złotych. Następnie aktem notarialnym z dnia 26 września 1991 roku, nr Rep. [...] działka nr 66 została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Lokatorsko-Własnościowej w Rz. celem realizacji zabudowy zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w Księdze Wieczystej 26 września 1991r. Wojewoda Rz. decyzją z dnia [...] stycznia 1993r. nr [...] wpisał prawo własności nieruchomości nr 66 na rzecz Gminy Miasto Rz. Zgodnie z postanowieniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego działka 887/6 przeznaczona jest pod drogę osiedlową, działki 887/8 i 887/7 przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, działka nr 887/3 przeznaczona jest pod parking i drogę osiedlową, działka nr 887/2 przeznaczona jest pod zieleń izolacyjną, działki nr 887/4, 886/1, 886/2 przeznaczone są pod drogę. Z ustaleń organu wynika, że na dzień 31 grudnia 1998r. działki nr 887/4, 887/2, 886/1 i 886/2 nie stanowiły drogi publicznej. W wyniku przeprowadzonych w dniu 6 kwietnia 2009 roku oględzin ustalono, że działki te są niezagospodarowane, a na ich terenie znajdują się pozostałości po budowie. Działka nr 887/7 zabudowana jest w części wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym, w części zajęta jest pod parking i osiedlową drogę dojazdową. Działka nr 887/8 zabudowana jest budynkiem stacji transformatorowej a działka nr 887/6 zajęta jest pod drogę dojazdową oraz miejsca parkingowe. Tak poczynione ustalenia dały Prezydentowi Miasta T. podstawę do konkluzji, że działki nr 887/2, 887/3, 887/6 887/8, 887/7 stanowiące własność Gminy Miasto Rz. a pozostające w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni Lokatorsko-Własnościowej w Rz. zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia tj. na budowę osiedla mieszkaniowego. Z kolei nieruchomości 887/4, 886/1 i 886/2 stanowiące własność Gminy Miasta Rz., mimo upływu terminów, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej u.g.n.) nie zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia co obliguje organ do orzeczenia o ich zwrocie. Organ zwrócił również uwagę, że prawo użytkowania wieczystego Spółdzielni w stosunku do działek nr 887/7, 887/6, 887/8, 887/2 i 887/3 zostało ujawnione w Księdze Wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998r., co stosownie do art. 229 u.g.n. przesądziło negatywny kierunek rozpatrzenia wniosku o ich zwrot. Wywłaszczenie dokonano przed dniem 5 grudnia 1990 roku, dlatego kwota podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania – 17.691,10 zł. – stosownie do art. 140 ust. 1 i 2 u.g.n., nie przekracza 50 % aktualnej wartości rynkowej nieruchomości, która w operacie szacunkowym z dnia 19 września 2009r. została określona na łączną kwotę 150.772,00 zł. Od decyzji Prezydenta Miasta T. w zakresie pkt 1,3,4,5,6,7 odwołanie wniosła Spółdzielnia Lokatorsko-Własnościowa w Rz. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 roku, nr [...] Wojewoda P. uwzględnił odwołanie i uchylił w pkt. 1,3,4,5,6,7 decyzję Prezydenta Miasta T. przekazując mu jednocześnie w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji uchylone rozstrzygnięcie uznał za przedwczesne, albowiem stan prawny nieruchomości objętych wnioskiem zwrotowym nie został ustalony w sposób prawidłowy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda nakazał uwzględnić określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminy determinujące przesłanki zwrotu nieruchomości, jak również treść art. 229 u.g.n. w myśl którego roszczenie o zwrot nie przysługuje jeżeli, przed dniem wejścia w życie u.g.n. nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Za niezbędne organ II instancji uznał odszukanie i zbadanie aktu notarialnego z dnia 26 września 1991 roku, nr Rep. [...] o oddaniu działki nr 66 w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowo-Własnościowej w Rz. Wojewoda podzielił ustalenia decyzji organu I instancji odnośnie działki nr 887/4, jednakże z uwagi na fakt, że operat szacunkowy sporządzono dla 3 działek, za niezbędne uznał skorygowanie wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania. Z decyzją Wojewody P. nie zgodziła się M. O. i działając przez radcę prawnego R. K. zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Kwestionowanej decyzji zarzucono: – naruszenie art. 7, 8, 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej k.p.a.) poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia w zakresie odmowy zwrotu nieruchomości bez wystarczającego zbadania sprawy; – naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności w całości decyzji organu I instancji z uwagi na nieoznaczenie strony postępowania na rzecz której została wydana; – art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez brak orzeczenia w stosunku do tej części decyzji organu I instancji, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wojewoda P. wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu niestwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji podał, że decyzją z dnia [...] lipca 2010 roku, nr [...] umorzył postępowanie z wniosku M. O. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lutego 2010 roku z uwagi na fakt, że zaskarżoną w niniejszym postępowaniu sądowym decyzją, w pkt. 1,3,4,5,6,7 wyeliminował ją z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Sąd nie będąc związany zarzutami skargi doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, gdyż jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co stanowi przesłankę do uwzględnienia skargi, a w konsekwencji do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.) normuje określonego rodzaju kwestie proceduralne, ale nie zawiera żadnych szczególnych rozwiązań w zakresie uregulowania trybu rozpatrywania i orzekania w postępowaniu odwoławczym. Z tego względu do postępowania odwoławczego mają zastosowanie wprost przepisy art. 127-139 k.p.a. Z art. 128 k.p.a. wynika, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi, co do treści odwołania. Cytowana wyżej ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera szczególnych wymagań, co do treści odwołania. Zaskarżoną decyzją Wojewoda P. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w pkt 1, 3, 4, 5, 6, 7 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zdaniem Sądu konstrukcja wyrzeczenia zastosowana przez Wojewodę P. rażąco narusza dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na szczególną uwagę w art. 138 § 2 k.p.a. załuguje zwrot "uchyla zaskarżoną decyzję w całości", natomiast w art. 128 k.p.a. wyrażenie, że z odwołania wynika niezadowolenie strony z decyzji organu pierwszej instancji. Zestawienie użytych zwrotów prowadzi do wniosku, że w przypadku, gdy strona w odwołaniu zakwestionuje część decyzji, to organ odwoławczy rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym nie jest związany granicami odwołania, gdy dojdzie do przekonania, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co oznacza uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i możliwe rozstrzygnięcia dla organu odwoławczego reguluje art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w całokształcie i nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Innymi słowy organ odwoławczy w wyniku rozpoznania odwołania może wydać decyzję, której sentencja będzie odpowiadała konstrukcji wyrzeczenia przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Konstrukcja zastosowana przez Wojewodę Podkarpackiego nie jest prawnie dopuszczalna, gdyż przepis art. 138 k.p.a. zawiera ściśle określony katalog rozstrzygnięć i nie przewiduje żadnych modyfikacji w tym zakresie. Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza rażąco art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ orzekł w sposób nieprzewidziany w tym przepisie, który jednoznacznie określa zakres wyrzeczenia (art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 § 2 k.p.a.). Uprawnia to, a zarazem zobowiązuje Sąd, który stwierdził istnienie wady kwalifikowanej w zaskarżonej decyzji orzec po myśli art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdzić jej nieważność. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu, czynią przedwczesnym rozważenie zasadności zarzutów podniesionych w skardze. W przypadku uprawomocnienia się wyroku sprawę raz jeszcze rozpozna Wojewoda P. mając na względzie uwagi Sądu, co do konstrukcji decyzji odwoławczej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.