II SA/Rz 861/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 22 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi A. Ł. i J. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- Przedmiotem skargi A. Ł. i J. Ł. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2009 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków miasta [...], obręb nr [...] w przedmiocie granic działek nr 2074, 2076 z działką nr 2073 z powodu braku dowodów na niewłaściwe wykazanie tej granicy oraz o umorzeniu postępowania dotyczącego aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków miasta [...] obręb nr [...] w zakresie granic działek nr 2074 z 1979/1, 2074 z 2075, 2076 z 2075, jako bezprzedmiotowego. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) określanej dalej jako k.p.a., art. 20 ust.1 i 2 oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454 ). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie wszczęto na skutek pisma A. Ł. i J. Ł. z dnia 10 stycznia 2008 r. skierowanego do Starosty [...] o sprostowanie błędów w dokumentach ewidencyjnych dotyczących przebiegu granic działek nr 2074 i 2076 stanowiących ich własność. Wskazali oni na niezgodność decyzji Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] września 1974 r., nr [...] ze stanem wytyczonym na gruncie przy ulicy E. odnoszącym się obecnie do działek nr 2074, 2076). Podkreślili nadto, że nie jest prawdą, że postanowieniem Sądu Powiatowego [...] z dnia 6 maja 1977 r. H. Ł. przydzielono na własność działki nr 2074 i 2076. W piśmie z dnia 10 lipca 2008 r. wnioskodawcy podnieśli, że na mapie ewidencyjnej miasta [...] obręb nr [...] jest uwidoczniony nieprawidłowy przebieg granicy pomiędzy działkami nr 2074 i 2076, a działką nr 2073. Z uwagi na powyższe zastrzeżenia organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Starosta [...] po zbadaniu sprawy wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] marca 2009 r. orzekł o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków miasta [...], obręb nr [...] w przedmiocie granic działek nr 2076, 2076 z działką nr 2073 oraz o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków miasta [...] obręb nr [...] w zakresie granic działek nr 2074 z 1979/1, 2074 z 2075, 2076 z 2075, jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że przebieg granic działek nr 2074 i 2076 został wykazany na mapie ewidencyjnej miasta [...] obręb nr [...] na podstawie stanu faktycznego na gruncie wykazanego na mapie zasadniczej wykonanej metodą fotogrametryczną. Organ podkreślił, że na podstawie analizy materiału dowodowego zgromadzonego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz na podstawie oględzin stanu faktycznego na gruncie stwierdzono, że brak jest uzasadnienia do wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działkami wnioskodawców, a działką nr 2073. W dalszej części organ I instancji wskazał, że postępowanie odnośnie przebiegu granicy między działkami nr 2074 i 2076 w zakresie pozostałych granic tych działek jest bezprzedmiotowe, gdyż aktualizacja operatu ewidencyjnego w tym zakresie była przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] o odmowie wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków miasta [...] obręb nr [...], zmian dotyczących przebiegu tych granic, utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...]. Następnie na skutek skargi złożonej przez J. Ł., A. Ł., H. Ł. ww. decyzja II instancji była rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 256/06 skargę tę oddalił. Odwołanie od tej decyzji złożył J. Ł. wnosząc o jej uchylenie z uwagi na naruszenie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu zarzucił Staroście brak dokładnego przeanalizowania sprawy złożonego wniosku oraz dokumentów zgromadzonych w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Zakwestionował również, że nie został powiadomiony w sposób prawidłowy o wizji lokalnej oraz, że pozbawiono go możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Według odwołującego się organ I instancji nie wziął pod uwagę decyzji Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] listopada 1974 r., w której jest mowa o "stanie prawnym na tamte lata". Ponadto zwrócił uwagę, że postępowanie powinno być umorzone w całości, zaś "nie rozstrzygnięcie w decyzji administracyjnej, co do niektórych żądań strony daje podstawę do uzupełnienia decyzji". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada prawu i decyzją z dnia [...] września 2009 r. opisaną na wstępie utrzymał je w mocy. Odpowiadając na podniesione w odwołaniu zarzuty organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji przeprowadził analizę całości materiału dowodowego, w tym dokumentów źródłowych zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz materiałów przedłożonych przez zainteresowanych. W szczególności organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że w 1972 r. została założona ewidencja gruntów miasta [...] na podstawie pomiarów granic działek na gruncie. Następnie w 1992 r. wykonana została modernizacja ewidencji gruntów i budynków miasta [...] obręb nr [...] na bazie mapy zasadniczej sporządzonej metodą fotogrametryczną. Podkreślił, że poprzednicy prawni skarżących brali udział w prowadzonych wówczas czynnościach techniczno-administracyjnych i nie wnosili wtedy zastrzeżeń do danych ewidencyjnych działek nr 2074 i 2076. W związku z tym stan ewidencyjny tych działek zaistniały w konsekwencji ww. zdarzeń prawnych jest obowiązujący. Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, że zainteresowani kwestionują dane ewidencyjne własnych działek i opierając się na posiadanych dokumentach sprzed wieku lat żądają wyjaśnienia przebiegu granic między wszystkimi wymienionymi działkami. Wyjaśnił, że ewidencja gruntów i budynków jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Natomiast sprawy dotyczące prawa własności należą do wyłącznej właściwości sądów powszechnych. Z decyzją organu II instancji nie zgodzili się A. Ł. i J. Ł. składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podobnie jak w odwołaniu, skarżący zarzucili organom obu instancji brak wnikliwego zbadania niniejszej sprawy. Zarzucili tym organom nie przestrzeganie przepisów k.p.a. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez brak powiadomienia stron o "wizji w terenie". Podnieśli również, że brak jest również dokumentów i materiałów źródłowych, które zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skarżący powołali się na wyrok NSA z dnia 5 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 950/98 w aspekcie uprawnień organu odwoławczego wydającego decyzję w postępowaniu odwoławczym oraz wyrok NSA z 19.01.1998 r. II SA 1231/97 w aspekcie uprawnień organów prowadzącym ewidencję gruntów. W końcowej części zakwestionowali działania Starosty dotyczące ustalenia granic działek nr 2074 i 2075. Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie Ppsa, stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§1). Oznacza to po stronie sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i jeśli jest to – jak w niniejszej sprawie – decyzja, uwzględnienia skargi, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, w pkt 2 Ppsa, jak również w przypadku przewidzianym w pkt 3 tego przepisu. Uwzględnienie skargi na decyzję polega na jej uchyleniu, stwierdzeniu nieważności lub niezgodności z prawem. Nie stwierdziwszy wymienionych naruszeń prawa sąd zobligowany jest skargę oddalić. Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, sąd doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Przedmiotem legalności w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...], podjęte w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie granic działek oraz umorzenia w części postępowania administracyjnego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) – określanej dalej w skrócie jako Pgik oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) – określanego dalej jako rozporządzenie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że stosownie do art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Pgik ewidencja gruntów obejmuje położenie i oznaczenie gruntów, a ponadto wskazuje się w niej ich właściciela. Zgodnie zaś § 36 rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego. Po myśli art. 22 ust. 3 Pgik, na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 Pgik, wnoszące o zmianę są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Stosownie do § 47 rozporządzenia, aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych (ust. 1). W celu zapewnienia wewnętrznej spójności operatu ewidencyjnego jednocześnie dokonuje się aktualizacji rzeczowych praw związanych, a w szczególności: 1) prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności wzniesionych na tym gruncie budynków, 2) własności lokalu oraz udziału we współwłasności gruntu, 3) własności lokalu oraz udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu, 4) własności lokalu oraz udziału we współwłasności budynku (ust. 2). W przypadku, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy. Ewidencja gruntów i budynków, która stanowi przedmiot niniejszego postępowania - zgodnie z art. 21 ust. 1 Pgik jest więc swoistego rodzaju zbiorem danych, które stanowią podstawę planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami. Ewidencja gruntów ma znaczenie informacyjno-techniczne, odzwierciedlające określony bezsporny stan faktyczny. Jest bowiem tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikającym z odpowiedniej dokumentacji urzędowej. Powinna być ona utrzymywana w stałej aktualności, nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Aktualizacji danych dokonuje się z urzędu lub na wniosek. Przy czym z urzędu sporządza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, jak również opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych (stosownie do § 46 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia). W niniejszej sprawie niesporne jest, że modernizacja operatu ewidencyjnego obrębu nr [...] nastąpiła w 1992 r. Od tego momentu stan ewidencyjny przedmiotowych działek dokonany w wyniku tych czynności pozostał aktualny do chwili obecnej. Skarżący domagali się aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków miasta [...] odnośnie granic działek stanowiących ich własność, a działką nr 2073. Swoje żądania opierali oni na dokumentach z lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Kwestionując dane ewidencyjne swoich działek, dodatkowo podnosili, jak zostało to opisane powyżej - kwestie dotyczące stanu własności. Odnosząc się do stawianych zarzutów skarżących należy wskazać, że organ odwoławczy słusznie stwierdził, że ewidencja gruntów i budynków jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zaś kwestie dotyczące prawa własności podlegają wyłącznej kognicji sądów powszechnych. Zauważyć dalej należy, że organy ewidencyjne nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu lub budynku. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością (wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1998r., sygn. akt II SA 766/98, pub. LEX nr 41298). Na takie stanowisko judykatury wskazali sami skarżący powołując się na wywody zawarte w wyroku NSA z 19.01.1998 r. II SA 1231/97. Podkreślenia wymaga, że zapisy w ewidencji gruntów mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny i nie mogą rozstrzygać sporów co do prawa własności, zaś zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko na podstawie odpowiednich dokumentów określających takie zmiany, a więc na podstawie decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych lub aktów notarialnych, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Nie można wpisać w ewidencji gruntów i budynków zmian na podstawie dokumentów wskazanych przez skarżących, a pochodzących sprzed wielu lat, gdyż nie stanowią one aktualnego odbicia stanu faktycznego przedmiotowych nieruchomości w ewidencji gruntów. Należy zatem stwierdzić, że słusznie starosta ustalił, że brak jest podstaw do ewentualnego wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w tej sprawie. Organ bowiem przeanalizował cały materiał dowodowy w tym dokumenty źródłowe zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, jak również wziął również pod uwagę charakter wskazanych przez skarżących dokumentów. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że Starosta [...] badał już kwestie dotyczące aktualizacji stanu ewidencyjnego przedmiotowych działek i decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. odmówił aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków miasta [...] obręb [...], która została kolejno utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Skarga złożona na decyzję organu II instancji została następnie oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 256/06. Zasadnie zatem organy obu instancji uznały, że z uwagi na istniejące w obrocie prawnym orzeczenie dotyczące tego samego przedmiotu, tych samych podmiotów i tożsamego stanu prawnego oraz stanu faktycznego kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii w części jest bezprzedmiotowe. Sąd stwierdza jednocześnie, że trafny jest zarzut skarżącego J. Ł., iż nie brał on udziału w przeprowadzonych oględzinach w dniu 13 lutego 2009 r., gdyż nie był w sposób prawidłowy o tym fakcie zawiadomiony. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że zarówno skarżący J. Ł., jak i A. Ł. zostali zawiadomieni o tym fakcie w dniu 23 lutego 2009 r., a więc już po tym jak odbyły się oględziny. Sąd uznał jednak, że wada ta nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż nie mogła ona wpłynąć na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd stwierdził, że wydanie decyzji organów obu instancji nastąpiło zgodnie z prawem. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 Ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.