II SA/Rz 862/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu - skargę oddala - II SA/Rz 862/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania T. C., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie indywidualnego zjazdu z drogi powiatowej, budowie mostu na rzece, urządzenia drogi dojazdowej do drogi gminnej jako drogi koniecznej na działkach oznaczonych nr 753, 754/6 położonych w obrębie S. oraz działkach nr 592, 601, 622 i 623 położonych w obrębie T. W podstawie prawnej decyzji wskazany został art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą. Z jej uzasadnienia i akt sprawy wynika, że z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji wystąpili K. M., Z. T., J. P., J. K., B. W., J. W. i J. J. Po uzyskaniu pozytywnych uzgodnień Marszałka Województwa [...] i Zarządu Powiatu [...], Burmistrz [...] w dniu [...] czerwca 2005 r. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu podkreślił, że Gmina i Miasto [...] nie posiada na wnioskowanym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma obowiązku jego opracowania wynikającego z przepisów odrębnych. Po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania oraz stanu faktycznego i prawnego organ stwierdził, że planowane przedsięwzięcie spełnia warunki wymagane w art. 61 ustawy i ma na celu uzupełnienie infrastruktury technicznej i urządzeń liniowych dla istniejącej i planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu w interesie publicznym dla lokalnej społeczności. Teren uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły moc, teren nie jest objęty ochroną obszarów rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego oraz ochrony zabytków. W Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], przyjętym Uchwałą Rady Miejskiej [...] nr [...] z [...].12.2000 r. teren planowanego zamierzenia objęty jest zapisem: obszary zabudowane, obszary zabudowane potencjalne, i z dopuszczeniem do zabudowy w siedliskach rolniczych. Zamierzenie inwestycyjne nie jest zaliczone do mogących oddziaływać na środowisko i nie narusza przepisów odrębnych. W konkluzji Burmistrz wskazał, że projekt niniejszej decyzji uzgodniono po myśli art. 60 i 53 ust. 4 ustawy, przeprowadzono analizę zabudowy działek sąsiednich w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r., a zawarte w decyzji warunki ustalono mając na względzie wymagania ładu przestrzennego i istniejące i przewidywane zagospodarowanie terenów sąsiednich. Od decyzji tej odwołał się T. C., wyrażając obawy co do podniesienia się poziomu wody na skutek wybudowania mostu i obustronnych nasypów i podnosząc, że zamierzenie wbrew stwierdzeniom decyzji będzie oddziaływać na środowisko. Poddał także w wątpliwość przeprowadzenie przez organ I instancji analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, stwierdzając, że korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stanie się niemożliwe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tego odwołania i decyzją opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. W motywach decyzji organ przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, eksponując art. 61 i art. 6 ust. 2 pkt 1 uprawniający w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego przysługuje tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to prawem chronionego interesu publicznego oraz osób trzecich. Art. 61 stanowi natomiast, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zostaną łącznie spełnione warunki w nim określone. Kolegium zaznaczyło, że przy urządzeniach infrastruktury technicznej, a do takich należy wnioskowana inwestycja, wyłącza się obowiązek spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, co w praktyce oznacza, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie może wymagać zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych, a decyzja musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja organu I instancji zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 54 ustawy, a jej wydanie poprzedzono uzyskaniem stosownych uzgodnień w zakresie melioracji wodnych oraz z właściwym zarządcą drogi. Kolegium zaznaczyło, że teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż był objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego, który utracił moc, decyzja nie wymagała też uzgodnień w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, bowiem teren ten nie był przeznaczony na realizację takich zadań w nieobowiązujacym już planie. Odpierając zarzuty dotyczące oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko Kolegium naprowadziło, że rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienione zostały enumeratywnie w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9.11.2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Do żadnej z kategorii tam wymienionych nie można zaliczyć planowanej inwestycji. Konkludując organ odwoławczy wskazał, ze projektowana inwestycja spełnia wszystkie przewidziane prawem warunki, a w takiej sytuacji organ orzekający nie ma prawa do zmiany planowanej lokalizacji inwestycji czy też prawa odmowy ustalenia jej lokalizacji. Decyzję tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie T. C., wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty dotyczą naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – art. 1 pkt 2 ust. 3, 5 i 6 (chodzi zapewne o art. 1 ust. 2 pkt 3, 5 i 6) poprzez błędne ustalenie, że planowane zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie indywidualnego zjazdu z drogi powiatowej, budowie mostu na rzece, urządzenie drogi dojazdowej do drogi gminnej uwzględnia wymagania ochrony środowiska, w tym: gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia i nie umniejsza walorów ekonomicznych działek nim objętych. W ocenie skarżącego faktycznie powstanie drogi oraz koniecznych pod nią ok. 2 metrowych nasypów niwelujących nierówności terenu spowoduje zalanie działek objętych tą inwestycją z powodu braku możliwości odpływu wody z rzeki wylewającej kilka razy w roku w tym miejscu. Na skutek wykonania nasypów dojdzie do powstania głębokiego zbiornika, który w przypadku ulewy doprowadzi do podtopienia okolicznych gospodarstw. Skarżący zwrócił uwagę, że inwestorzy bezwzględnie realizują swoje uprawnienia wynikające z postanowienia Sądu Rejonowego w [...], który ustanowił na ich rzecz służebność drogi koniecznej i dążąc do wykonania niebezpiecznej inwestycji czynią ze swego prawa użytek "sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa". Skarżący podniósł też zarzut naruszenia przepisów postępowania polegającego na niedołączeniu do decyzji organu I instancji załącznika w postaci mapy z liniami rozgraniczającymi teren, przez co organ odwoławczy nie miał możliwości zapoznania się z faktycznym zagospodarowaniem i ukształtowaniem terenu pod inwestycję, a co zdaniem skarżącego miało wpływ na jego decyzję. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium stwierdziło, że realizacja przedmiotowej inwestycji wymagać będzie uwzględnienia kolizji usytuowania drogi z urządzeniem melioracji wodnych podstawowych, jakim jest potok "S.", jednak dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Wówczas bowiem przedmiotem ustaleń i kontroli przez właściwe organy będą szczegółowe normy – warunki techniczne, jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja i na tamtym etapie postępowania celowym byłoby podniesienie wskazanych przez skarżącego zastrzeżeń. Raz jeszcze podkreślono, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarty jest nakaz wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jeśli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z prawem, a takiej sprzeczności w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd ten sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji jej uchylenie, jeśli stwierdzi - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza natomiast nieważność decyzji jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Jej przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie indywidualnego zjazdu z drogi powiatowej, mostu na rzece oraz urządzenia drogi dojazdowej do drogi gminnej jako drogi koniecznej. Znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, iż w przypadku braku planu miejscowego, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia, określenie sposobów zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji administracyjnej – albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego wskazanego w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.). W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej w skrócie ustawą), stanowiący, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Decyzję taką wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, z wyjątkiem inwestycji lokowanych na terenach zamkniętych i terenach morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomiczniej, po uzgodnieniu z organami wskazanymi w art. 53 ust. 4 ustawy oraz z wojewodą, zarządem województwa i zarządem powiatu w zakresie wymienionych w ustawie zadań samorządowych i rządowych oraz po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy wymienia art. 61 ust. 1 ustawy w pkt 1-5. W odniesieniu do inwestycji będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji, stanowiącej "urządzenie infrastruktury technicznej", o jakim mowa w art. 61 ust. 3 ustawy, warunki te dotyczą zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu. Ponadto decyzję można wydać wyłącznie w odniesieniu do terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne lub jest objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły moc. Warunkiem wydania decyzji jest też jej zgodność z przepisami odrębnymi. Wymienione przesłanki muszą zostać spełnione łącznie, co oznacza, że uchybienie którejkolwiek z nich uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji. W literaturze podkreśla się, że wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa, 2004 r., s.491). Sąd podziela stanowisko organu, że wynikające z art. 61 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy przesłanki zostały spełnione. Zachowany również został określony w jej art. 53 tryb postępowania, w tym uzyskane niezbędne w rozpatrywanym przypadku uzgodnienia – z Marszałkiem Województwa [...] i Zarządem Powiatu [...]. Skarżący podnosi zarzut niezgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami art. 1 ust. 2 pkt 3, 5 i 6 ustawy, wykazując, że nie uwzględnia ono wymagań ochrony środowiska, w tym zagospodarowania wodami i wyrażając przy tym obawę, że wykonanie inwestycji spowoduje zalanie jego działek. Oczywistym jest, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie może orzekać na podstawie wybiórczo zastosowanych przepisów, ale zobligowany jest stosować ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w całości, w tym również jej przepisy ogólne. Określają one zasady kształtowania polityki przestrzennej – pewne wartości i wymogi, które organy muszą uwzględnić w prowadzonym postępowaniu. Nie mogą one jednak stanowić podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnych, w tym decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Jak wskazuje Z. Niewiadomski w cyt. wcześniej Komentarzu, "trudno wyobrazić sobie sytuację, w której organ odmawia wydania decyzji nie powołując się na złamanie konkretnego przepisu prawa, lecz na jego niedostateczną realizację czyli nieprzestrzeganie norm ogólnych (np. nakazujących respektowanie ładu przestrzennego). Doprowadziłoby to do nadmiernego luzu interpretacyjnego organów wydających decyzje o warunkach zabudowy, wbrew zamierzonej konstrukcji prawnej tych decyzji, które są w założeniu aktami związanymi". (s. 507). Sąd w pełni podziela ten pogląd, za którym przemawiają argumenty systemowe, przede wszystkim zaś zasada wolności zagospodarowania terenu deklarowana przez art. 6 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu każdy jest uprawniony, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Oznacza to z jednej strony, że uprawniony do nieruchomości może ją zagospodarować dowolnie w zakresie obowiązującego prawa, z drugiej zaś strony, że rozstrzygnięcie organu zdeterminowane jest również obowiązującymi przepisami. Innymi słowy, odmowa ustalenia warunków zabudowy na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwa jest wyłącznie w przypadku niespełnienia przesłanek ustawowych, tj. braku uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy oraz niedotrzymania wszystkich warunków wyliczonych w jej art. 61 ust. 1. W przypadku zaskarżonej decyzji takie okoliczności nie zachodzą. Prawidłowo też wskazuje organ, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem wymienionym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze zm.). Słuszna jest również argumentacja organa podnoszona w odpowiedzi na skargę, odnosząca się do obaw skarżącego o zalanie jego działek. Uwzględnienie ewentualnej kolizji cieku wodnego jakim jest potok "S." z zamierzeniem inwestycyjnym możliwe będzie dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, kiedy będą znane parametry techniczne planowanej inwestycji. W ocenie Sądu nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut skargi wskazujący na brak załącznika do decyzji organu I instancji zawierającego mapę z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Znajdujący się w aktach sprawy oryginał decyzji organu I instancji jest kompletny, tzn. zawiera taki załącznik, nie ma więc podstaw do uznania, że rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji nie miał możliwości zapoznania się z faktycznym zagospodarowaniem i ukształtowaniem terenu. Biorąc wszystkie te okoliczności pod uwagę, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z tego względu, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.