II SA/Rz 863/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 1 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Cieszanowie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 4 października 2005 r. nr P.I.0911/92/05 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany statutu w części dotyczącej regulaminu pracy Rady Gminy - skargę oddala - II SA/Rz 863/06 Uzasadnienie Przedmiotem skargi Rady Miejskiej w Cieszanowie datowanej na 2.11.2005r. jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z 4.10.2005r. Nr P.I.0911/92/05 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej zmiany statutu Miasta i Gminy Cieszanów. Rada Miejska w Cieszanowie uchwałą Nr 36/VI/2005 z dnia 30.08.2005r. w sprawie zmiany statutu Miasta i Gminy Cieszanów postanowiła wprowadzić zmianę "w załączniku nr 5 do Statutu – Regulaminie Pracy RadyMiejskiej" w ten sposób, że nadano § 45 nowe brzmienie następującej treści: "§ 45.1. Uchwały Rady podejmowane są w głosowaniu jawnym imiennym, chyba że przepisy ustaw stanowią inaczej. 2. Głosowanie jawne imienne polega na odczytywaniu przez Przewodniczącego obrad nazwisk radnych według kolejności alfabetycznej i odnotowywaniu na karcie z głosowania (poprzez postawienie znaku "X") czy radny oddał głos "za", "przeciw", czy "wstrzymał się od głosu". Na karcie do głosowania umieszcza się tytuł uchwały, imiona i nazwiska Radnych oraz Radny składa na niej obok swojego nazwiska własnoręczny podpis. Karty do głosowania dołącza się do protokołu. 3. Przewodniczący ustala i ogłasza wyniki głosowań jawnych i są one zapisywane w protokole sesji, a kartę z głosowania dołącza się do protokołu. 4. Przy ustalaniu wyników głosowań Przewodniczący może korzystać z pomocy Wiceprzewodniczącego". W § 2 tej uchwały postanowiono powierzyć wykonanie uchwały Burmistrzowi Miasta i Gminy Cieszanów, zaś w § 3 stwierdzono, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego. Do uchwały dołączono wzór protokołu odnośnie wyników głosowania jawnego imiennego. Uchwała ta została przedłożona w Podkarpackim Urzędzie Wojewódzkim w dn.8.0.2005r. (dowód: data prezentaty wpływu). Wojewoda Podkarpacki wszczął postanowieniem z 15.09.2005r. postępowanie nadzorcze zmierzające do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Cieszanowie z 30.08.2005r.. Opisanym na wstępie rozstrzygnięciem nadzorczym z 4.10.2005r. Wojewoda Podkarpacki stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Cieszanowie z 30.08.2005r. Nr 36/VI/2005 w sprawie zmiany Statutu Miasta i Gminy Cieszanów. W podstawie prawnej tego aktu nadzoru powołano się na art.85, 86 i 91 ust.1 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 z 2001r., poz.1591 ze zm., zwana dalej "Usg"). Zdaniem wojewody wprowadzenie do statutu gminy generalnej zasady podejmowania uchwał przez radę w głosowaniu jawnym imiennym pozostawać ma w rażącej sprzeczności z art.14 Usg. Przepis ten statuuje zasadę głosowania jawnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Głosowanie jawne imienne ustawa przewiduje tylko w dwóch sytuacjach, określonych dyspozycją art.28a ust.4 i art.28b ust.4 (w rozstrzygnięciu nadzorczych nie wyeksponowano, iż chodzi tu o przepisy Usg), a dotyczących przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta gminy. W ocenie organu nadzoru przepisy te, jako normy szczególne, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a dodatkowo art.14 Usg nie zawiera upoważnienia dla rad gmin do określania sytuacji, w których ma być stosowane głosowanie jawne imienne. Akcesoryjnie wskazano także, iż w komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym pod red.P.Chmielnickiego stwierdzono, że istnieje uzasadniona wątpliwość wprowadzania w statucie generalnej reguły głosowania imiennego, przy równoczesnym stwierdzeniu, iż dopuszczalne byłoby wprowadzenia przez radę gminy głosowania imiennego w konkretnych sprawach, w których nie ma zastrzeżenia na rzecz głosowania tajnego. W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze wniesionej przez Radę Miejską w Cieszanowie i sygnowanej podpisem przewodniczącego rady, wniesiono o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, podając jednocześnie, iż zostało ono doręczone w dn.6.10.2005r. Zdaniem strony skarżącej nie można zgodzić się z interpretacją art.14 Usg prezentowaną przez organ nadzoru. Przyznając, że Usg wyróżnia dwa rodzaje sposobu głosowania przewidziane w tej ustawie i sobie przeciwwstawne – tajne i jawne, skarżąca Rada wywodzi, że istnieją różne cele takiego sposobu głosowania – w przypadku głosowania jawnego chodzi o pokazanie ogółowi, jak głosował poszczególny radny, w przypadku głosowania tajnego chodzi o chęć zapewnienia wolnego wyboru każdemu z głosujących. Zdaniem strony skarżącej głosowanie jawne imienne jest tylko odmianą głosowania jawnego, a ich cel jest tożsamy. Dodatkowo eksponowano, że wstęp na sesję ma każdy obywatel, a sprawa dotyczy w istocie szczegółowości protokołu, "bowiem w przypadku skrupulatnego głosowania, protokolant jest w stanie zapisać jak głosowali poszczególni radni, nawet przy zwykłym głosowaniu jawnym". Wojewoda Podkarpacki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym, a udzielona odpowiedź de facto ogranicza się do przytoczenia in extenso uzasadnienia aktu nadzoru. Odpowiedzi na skargę udzielono w dn.22.09.2006r. Na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie Wojewoda Podkarpacki wyjaśnił, iż nie dysponuje oryginałami zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz dowodu doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, prawdopodobnie ten ostatni dokument znajduje się w aktach administracyjnych dołączonych do sprawy II SA/Rz 974/05. W piśmie procesowym z 6.12.2006r. Wojewoda Podkarpacki dołączył do akt kserokopię książki korespondencyjnej Urzędu Gminy w Cieszanowie, z której wynikać ma, że rozstrzygnięcia nadzorcze objęte skargą zostało doręczone w dn.6.10.2005r. Na wezwanie WSA w Rzeszowie burmistrz przekazał uchwałę Nr 15/III/06 Rady Miejskiej w Cieszanowie wyrażającą wolę podtrzymania wniesionej skargi oraz wyciąg z protokołu z sesji Rady Miejskiej w Cieszanowie z 20.10.2005r., z którego wynika, że w tym dniu rada zapoznała się z rozstrzygnięciem nadzorczym i wyraziła wolę zaskarżenia aktu nadzoru do sądu administracyjnego. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonego aktu nadzoru jest jego legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art.148 Ppsa). W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona. W pierwszej kolejności wytknąć należy Wojewodzie Podkarpackiemu, iż istotnie uchybił obowiązkowi udzielenia odpowiedzi na skargę i przekazania całości akt sprawy w terminie ustawowym, przewidzianym w art.54 § 2 Ppsa – trzydziestu dni od dnia doręczenia skargi. Przekazanie akt sprawy, zresztą niekompletnych, z odpowiedzią na skargę nastąpiło w dn.22.09.2006r., gdy samą skargę wniesiono w dn.2.11.2005r., a więc po ponad 10 miesiącach od dnia jej wniesienia do strony przeciwnej. Nie ma to jednak znaczenia przy ocenie samej legalności przedmiotu zaskarżenia. Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Cieszanowie dotyczącej zmiany statutu gminy w załączniku stanowiącym regulamin pracy rady miejskiej w części dotyczącej sposobu podejmowania uchwał przez radę w ten sposób, iż jako wyłączny sposób przewidziano "głosowanie jawne imienne, chyba że przepisy ustaw stanowią inaczej". Punktem sporu przed Sądem jest zatem kwestia legalności działania nadzorczego wojewody, oceniającego taką uchwałę jako naruszająca prawo w stopniu innym niż nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie z art.91 ust.1 Usg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.90 Usg. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art.91 ust.4 Usg). Zdaniem organu nadzoru określenie w regulaminie pracy rady gminy, iż forma podejmowania uchwał będzie głosowanie jawne imienne narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Pogląd ten, co do zasady, podziela Sąd. Kwestię podejmowania uchwał przez radę gminy (radę miasta) normuje art.14 Usg, wedle którego uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepis ten ma charakter powszechnie obowiązujący, zatem inne określenie sposobu przeprowadzania głosowania przez radę gminy, niż wskazane w powyższym przepisie uznać należy za podjęte z naruszeniem prawa w stopniu istotnym. Odmienności od głosowania jawnego to głosowanie tajne oraz jawne imienne. Obie te formy przewiduje sama Usg. Przykładem głosowania tajnego jest wybór przewodniczącego rady gminy (art.19 ust.1 Usg), przykładem głosowania jawnego imiennego jest kwestia przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta (art.28a ust.3 w zw. z ust.5 Usg oraz art.28b Usg). Zgodnie z art.28a ust.3 Usg rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z przyczyny określonej w ust. 1, tj. nieudzielenia absolutorium na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium. Uchwałę, o której mowa w ust. 3, rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu imiennym (ust.5). Z kolei w myśl art. 28b. ust.1 Usg rada gminy, po upływie 9 miesięcy od dnia wyboru wójta i nie później niż na 9 miesięcy przed zakończeniem kadencji, może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z przyczyny innej niż nieudzielenie wójtowi absolutorium jedynie na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady. Uchwałę, o której mowa w ust. 3, rada gminy podejmuje większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu imiennym. W ocenie Sądu kwestia sposobu przeprowadzania głosowania przez radę gminy została unormowana w sposób precyzyjny w art.14 Usg na rzecz głosowania jawnego, w tych przypadkach, gdy może istnieć odstępstwo od tego trybu wyjątki dopuszczalne są tylko w drodze ustawy. Rada gminy nie posiada kompetencji, aby w drodze przepisów prawa miejscowego o charakterze statutowym, w tym także na mocy regulaminu pracy rady gminy, ustalać kwestie sposobu głosowania odmiennie, niż to uczyniono w samej Usg. Innymi słowy sposób przeprowadzania głosowania przez radę gminy to materia ustawowa, wyjątki od trybu głosowania jawnego przez radę gminy na rzecz głosowania jawnego imiennego lub tajnego to także materia ustawowa. Przepisy rangi statutowej, jako mające charakter komplementarny i pochodny, nie mogą wprowadzać rozwiązań sprzecznych z postanowienia Usg (podobnie por. wyrok Sądu Najwyższego z 5.01.2001r., III RN 40/60, OSNAPiUS z.13 z 2001, poz.424). Wprowadzenie przez Radę Miejską w Cieszanowie jako wyłącznej metody podejmowania głosowania przez radę głosowania jawnego imiennego oznacza zatem wkroczenie w sferę regulowaną przez samą Usg przy braku dozwolenia ustawodawcy na odmienne unormowanie sposobu glosowania w akcie pozaustawowym. Z tego względu uchwała naruszała prawo i zasadnie wojewoda stwierdził jej nieważność. Argument o trafności stanowiska Wojewody Podkarpackiego daje także wnioskowanie z porównania treści przepisów ustawy z 5.06.1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. Nr 142 z 2001r., poz.1590 ze zm.) odnośnie sposobu podejmowania uchwał przez sejmik województwa. W myśl art. 19 ust.1 tej ustawy uchwały sejmiku województwa zapadają zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu sejmiku, w głosowaniu jawnym lub jawnym imiennym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Oznacza to, że o ile w odniesieniu do sejmiku województwa ustawodawca dopuścił alternatywną formułę podejmowania uchwał jako głosowanie jawne lub jawne imienne, to brzmienie art.14 Usg takiej alternatywy dla rady gminy nie pozostawia. Warto także zauważyć stanowisko judykatury odnośnie waloru regulaminu pracy rady gminy. W wyroku z 17.01.2001r. II SA 1525/00 (LEX nr 54148) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, iż statut gminy należy do przepisów gminnych określających ustrój gminy - organizację wewnętrzną i tryb pracy organów gmin, zarazem eksponując, iż takiego charakteru nie ma regulamin gminy poświęcony kwestiom porządkowym i kancelaryjnym, mimo utrzymującej się praktyki jego ogłaszania jako załącznika do statutu. W doktrynie prawa administracyjnego utrwalone jest stanowisko akcentujące istotną determinantę samodzielności gminy w postaci zakresu swobody w tworzeniu własnego ustroju, zarazem podkreśla się, iż pewne rozwiązania ustrojowe mogą wynikać wprost z Konstytucji lub z ustawy, wówczas gmina nie ma samodzielności w przedmiocie kształtowania tych elementów (por. A.Wiktorowska: Prawne determinanty samodzielności gminy, zagadnienia administracyjnoprawne, Liber, Warszawa 2002, s.85), op. cit.). Skoro kwestia podejmowania głosowania przez radę gminy została jednoznacznie unormowana w samej Usg, to istotnie brak jest podstaw do przyjęcia, że rada jest upoważniona do wprowadzenia głosowania jawnego imiennego jako obowiązującej formuły głosowania. Trafnie na wątpliwości zgłaszane w nauce prawa w tym zakresie (por. P.Dobosz, w: Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, red. P.Chmielnicki, Lexis-Nexis, Warszawa 2004, s.138) zwrócił uwagę wojewoda w podjętym rozstrzygnięciu nadzorczym i odpowiedzi na skargę. Innymi słowy argumentem samodzielności samorządu nie można uzasadniać naruszenia legalności działania organów gminy. Skarżąca rada podkreślała, iż funkcja głosowania jawnego i jawnego imiennego jest podobna, a różnica to kwestia szczegółowości protokołu z głosowania, stawiając retoryczne pytanie o sens pozbawienia rady gminy możliwości wprowadzenia głosowania imiennego. Rzecz jednak w tym, że Sąd nie może oceniać aksjologii zawartej w art.14 Usg, a jego kontrola ograniczyć musi się do oceny legalności podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody. Dokonując takiej kontroli Sąd stwierdza, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody prawa nie narusza. Konkludując można stwierdzić ogólniej, iż uchwała rady gminy wyrażona w formie regulaminu pracy rady jako załącznika do statutu gminy wprowadzająca jako wyłączną formę podejmowania uchwał przez radę gminy w formie głosowania jawnego imiennego narusza prawo w stopniu istotnym, uzasadniającym stwierdzenie nieważności tej uchwały przez organ nadzoru. Z tych przyczyn skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art.151 Ppsa.