II SA/Rz 864/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowień Starosty : z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], z dnia [...] września 2017 r., nr [...], z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] a także postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego: z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]oraz z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...]; II. umarza postępowanie uzgodnieniowe prowadzone przez Starostę w sprawie o sygn. akt [...]; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. K. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymujące w mocy postanowienie Starosty (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy prowadząc postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz trzech budynków gospodarczych, trzech zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności 10 m3 oraz drogi dojazdowej wewnętrznej na projektowanych działkach wydzielonych z działek nr ewid 1261 i 1262 położonych w J. przy ul. S. gmina [....], zwrócił się do Starosty o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wniosek został skierowany do organu w dniu 7 września 2016 r. Pismem z dnia 20 września 2016 r. Starosta, działając na podstawie art 85 § 1, art 79 § 1 w zw. z art 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") zawiadomił strony o terminach oględzin, które wyznaczył na dzień 17 października 2016 r. Następnie pismem z dnia 2 listopada 2016 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, wyznaczając jednocześnie termin rozstrzygnięcia sprawy na dzień 30 listopada 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] organ I instancji odmówił uzgodnienia projektu o warunkach w zakresie ochrony gruntów rolnych. W toku postępowania postanowienie to, jak również kolejne wydane w sprawie postanowienia organu I instancji, także odmawiające uzgodnienia: z dnia [...] kwietnia 2017 r., z dnia [...] września 2017 r. o tym samym numerze: [...] były uchylane kolejnymi postanowieniami Kolegium: z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Ostatecznie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] organ I instancji odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy a Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym do Sądu postanowieniem utrzymało to postanowienie w mocy (postanowienie z dnia [...] maja 2018 r, nr [...]). W skardze do Sądu R. K. zarzucił obrazę prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: - art 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej: u.p.z.p.") w zw. z art 106 K.p.a. przez przyjęcie, że termin określony w art 53 ust. 5 u.p.z.p. nie jest terminem prawa materialnego - terminem zawitym, a organ prowadząc postępowanie w trybie art 106 K.p.a. był związany wyłącznie terminami określonymi w art 35 i 36 K.p.a., - art 3 i 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161) poprzez przyjęcie, że konieczność ochrony gleb rolniczych uniemożliwia pozytywne uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działek 1261 i 1262 położonych w J., oraz przez przekroczenie granic swobodnego uznania. Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego oraz umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie tych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że na przekroczenie terminu do wydania postanowienia zwracał uwagę zaskarżając pierwsze zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Podkreślił, również, że fakt, iż postanowienie uzgodnieniowe ma charakter uznaniowy nie zwalnia organu z dokonania szczegółowej analizy. Końcowo zaś podał, że czuje się pokrzywdzony w stosunku do właścicieli sąsiednich działek, którzy w ostatnich latach uzyskali decyzje ustalające warunki zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia termin wyjaśnił, że postanowienie zapadło w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, w pozostałym zakresie powtórzył argumentację postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio powołanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych doń aktów. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia wg w/w zasad Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt (burmistrz, prezydent) po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje konieczność uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Podkreślenia wymaga, że postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego, którym jest postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ współdziałający na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej, lecz jedynie zobowiązanymi do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która zawisła przed innym organem. Stanowisko zajęte przez organ uzgadniający nie załatwia zatem sprawy administracyjnej, ani nie rozstrzyga o jej istocie lecz ma wpływ na jej losy. Celem procedury uzgodnieniowej przewidzianej w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest kontrola dokonywana przez wyspecjalizowany w danej dziedzinie organ, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji nie dająca się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. stanowi, że uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane. Domniemanie milczącego uzgodnienia dotyczy tylko niezajęcia w określonym terminie stanowiska przez organ pierwszej instancji. Jednakże chodzi tutaj o stanowisko wyrażone po raz pierwszy, a nie po uchyleniu postanowienia odmawiającego uzgodnienia przez organ odwoławczy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (zob. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 441/13, LEX). Termin określony w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. jest terminem prawa materialnego, terminem zawitym. Oznacza to, że w przypadku wyrażenia swojego stanowiska przez organ uzgadniający po jego upływie, nie rodzi ono żadnych skutków prawnych (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2017 r. II OSK 1990/15). Termin do uzgodnienia liczy się dopiero od przedstawienia organowi kompletnego i prawidłowego wniosku o uzgodnienie. Istota regulacji art. 53 ust. 5 u.p.z.p. to umożliwienie w racjonalnym terminie zaopiniowania prawidłowej dokumentacji, tj. kompletnego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nie może być mowy o rozpoczęciu biegu terminu do uzgodnienia, kiedy organ mający go dokonać nie dysponuje prawidłowym od strony formalnej projektem decyzji. W niniejszej sprawie wraz z wnioskiem o uzgodnienie doręczono Staroście kompletny projekt decyzji o warunkach zabudowy z załącznikami w dniu 9 września 2016 r., natomiast pierwsze postanowienie o odmowie uzgodnienia zostało wydane w dniu 29 listopada 2016 r. Zatem dokonanie uzgodnienia po terminie, o którym mowa w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. było bezprzedmiotowe. Cytowany przepis jasno stanowi, iż "w przypadku niezajęcia stanowiska w terminie 2 tygodni (...) uzgodnienie uważa się za dokonane". Wydane w sprawie postanowienia (Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], Starosty : z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], z dnia [...] września 2017 r., nr [...], z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...]a także postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego : z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] oraz z dnia [...]grudnia 2017 r., nr [...]) rażąco naruszają art. 53 ust. 5 u.p.z.p., gdyż zostały wydane po milczącym uzgodnieniu w trybie tego przepisu i sprzecznie z nim. Oczywistość i rażący charakter naruszenia nie budzą wątpliwości – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. w punkcie drugim sentencji wyroku Sąd umorzył postępowanie administracyjne uznając, że stało się ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 3 P.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 (tj. uchylenie decyzji, stwierdzenie jej nieważności), sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. P. Szustakiewicz. A. Skoczylas, (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2016, wyd. elektr.; zob. też uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wobec milczącego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy procedowanie w tej sprawie przez Starostę jest wyłączone. Odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi dotyczących zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego w treści zaskarżonych postanowień jest oczywiście bezprzedmiotowe. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.