II SA/Rz 865/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego -skargę oddala- II SA/Rz 865/06 U z a s a d n i e n i e Decyzją dnia [...]r. [....]/ Samorządowe Kolegium Odwoławcze [....], po rozpatrzeniu odwołania D.D. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r., [...] wydanej w sprawie uchylenia z dniem [...]r. pkt 1 i 3 decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r., /[...] / oraz pkt 2 decyzji z dnia [...]r., /[...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 2 oraz art. 7 i 77 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, iż decyzją z dnia [...]r., [...] D.D. zostało przyznane świadczenie rodzinne na dzieci D.K. i S.D. w postaci dwóch zasiłków rodzinnych oraz jednorazowego dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka na syna D.K., na okres zasiłkowy od dnia 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. Kryterium dochodowe ustalono w przeliczeniu na 5 osobową rodziną, w skład której wchodziło oprócz wnioskodawczyni dwoje dzieci z poprzedniego małżeństwa M.K. i D.K. oraz córka S.D. i mąż J.D. Decyzją z dnia [...]r., [...] zgodnie z ustawą z dnia 30 lipca 2004 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. nr 192, poz. 1963 ) ustalono nową wysokość dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 grudnia 2004 r. W trakcie okresu zasiłkowego D.D. złożyła oświadczenie, że jej córka M.K. od jesieni 2004 r. nie zamieszkuje w domu, lecz przebywa w K., gdzie studiuje, i że została zobowiązana do świadczenia na rzecz córki alimentów w wysokości 50,00 zł miesięcznie. W związku z powyższym wystąpiła o ponowne ustalenie dochodu rodziny. Po ponownym przeliczeniu dochodów wnioskodawczyni przyznano świadczenie rodzinne na dzieci S.D. i D.K. W dniu [...]r. D.K. wystąpił do Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, na siebie. Do wniosku dołączył wyrok Sądu Rejonowego z dnia 2 marca 2005 r., Sygn. akt III RC 232/04 zobowiązujący matkę D.D. do płacenia na jego rzecz alimentów w kwocie 100 zł miesięcznie, płatnych do jego rąk, począwszy od dnia 8 grudnia 2004 r., w części zasądzającej alimenty zaopatrzony w klauzulę natychmiastowej wykonalności. Do wniosku dołączył również wyrok Sądu Rejonowego z dnia 6 października 1998 r., sygn. akt III RC 389/98 oraz wyrok Sądu Rejonowego z dnia 9 lipca 2004 r., sygn. akt III RC 123/04, na podstawie których stwierdzono, że D.K. posiada również zasądzone raty alimentacyjne od ojca Z.K. W dniu 11 kwietnia 2005 r. D.D. wezwana do złożenia w tym przedmiocie wyjaśnień złożyła pismo, w którym wyjaśniła, że syn D.K. jest w dalszym ciągu zameldowany w mieszkaniu przy ul. B. i w związku z tym, do momentu gdy wyrok zasądzający alimenty stanie się prawomocny, winien być traktowany jako członek rodziny świadczeniobiorcy a nie jako świadczeniobiorca,. Kierując się klauzulą natychmiastowej wykonalności Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, decyzją z dnia [...]r., [...] uchylił z dniem [...]r. D.D. prawo do pobierania świadczeń rodzinnych na syna D.K., przyznanych decyzjami z dnia [...]r. i [...]r. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła D.D. Decyzją z dnia [...]r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W wyniku na nowo wszczętego postępowania w dniu [...]r., [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej ponownie uchylił D.D. prawo do świadczeń rodzinnych na syna od 1 kwietnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r., [...] utrzymało powyższa decyzję w mocy. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego D.D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło tę skargę w całości i w dniu [...]r. wydało decyzję [...] uchylającą własną decyzję z dnia [...]r. i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpoznając sprawę po raz kolejny organ I instancji decyzją z dnia [...]r., [...] uchylił z dniem [...] r. pkt 1, pkt 3 decyzji z dnia [...]r., [...]oraz pkt 2 decyzji z dnia [...]r., [...], pozostałe elementy obu decyzji pozostawiając bez zmian. Uchylając prawo do pobierania świadczeń rodzinny D.D. na syna D.K., organ uznał, że nie została spełniona podstawowa przesłanka wynikająca z ustawy o świadczeniach rodzinnych, która mówi, że świadczenia rodzinne mają służyć częściowemu pokryciu kosztów utrzymania dziecka, podczas gdy D.K., pomimo zameldowania na pobyt stały w mieszkaniu przy ul. B. 1/27, gdzie zamieszkuje jego matka D.D., faktycznie tam nie przebywa. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła D.D. zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez nie wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w sprawie, w której wcześniej uczestniczył, wydając decyzję w pierwszej instancji. Wskazała również, iż organ nie zastosował się do wskazań SKO, a to: nie ocenił czy matka łożyła na utrzymanie syna, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego gdzie D.K. zamieszkiwał, nie przesłuchał D.D. na okoliczność czy pieniądze ze świadczeń rodzinnych przeznaczane są na częściowe utrzymanie D.K., nie ustalił w oparciu o art. 25 i 28 k.c. gdzie ma stałe zamieszkanie D.K., nie ocenił uprawnień D.K. do świadczeń, w świetle przyznania alimentów od matki, po osiągnięciu pełnoletniości, w sytuacji zmiany stanu prawnego a w szczególności art. 3 pkt 13 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która to zmiana spowodowała zmianę warunków koniecznych do uzyskania świadczenia. Odpierając zarzuty, że D.K. nie przebywa faktycznie w mieszkaniu przy ul. B. 1/27 wskazała, że od kwietnia do sierpnia 2005 r. miejscem stałego zamieszkania D.K. było mieszkanie przy ul. B. 1/27, dopiero we wrześniu 2005 r. zameldował się na okres czasowy u swojej babci, gdzie nadal przebywa. Odnosząc się do kwestii przeznaczenia świadczeń na utrzymanie D.K., D.D. wskazała, że jest w posiadaniu rachunków za opłaty ponoszone w związku z zajmowaniem wspólnego mieszkania. Uchylając decyzję z dnia [....]r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło organowi I instancji rażące naruszenie przepisów procedury administracyjnej polegające na niezastosowaniu się do zaleceń, tj. organu II instancji w przedmiocie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie ustalenia miejsca zamieszkania D.K., przesłuchania D.D. na powyższą okoliczność oraz oceny czy łożyła na utrzymanie syna od maja 2004 r. Powyższą ostateczną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie D.K., wnosząc o jej uchylenie. Według twierdzeń skarżącego toczące się od 2004 r. postępowanie w sprawie spowodowane bezzasadnymi odwołaniami matki D.D. pozbawiają go podstawowych środków utrzymania koniecznego. Kolejne uchylanie decyzji tylko z tego powodu, że organ I instancji nie wykonał wszystkich wskazówek stanowi przesadny formalizm, zmierzający jedynie do przedłużania sprawy, w której chodzi o zaspokojenie podstawowych potrzeb, dla których kwestia czasu nie jest obojętna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wyjaśniając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia zmiany decyzji przez organ I instancji w oparciu o art. 163 K.p.a. i art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ ten nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, pozbawiając stronę czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, który stanowi, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest legalność zaskarżonego aktu, w tym przypadku - decyzji administracyjnej. W związku z powyższym uwzględnienie skargi – a zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 – 3 powyższej ustawy polega ono na uchyleniu decyzji, stwierdzeniu jej nieważności lub niezgodności z prawem – może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że kwestionowana w skardze decyzja jest dotknięta naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, czy też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa z przyczyn określonych w K.p.a. lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 tej ustawy, skarga podlegała oddaleniu. Materiał aktowy rozpoznawanej sprawy w szczególności wykazuje, że decyzją z dnia [...]r. [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej– na wniosek D.D. – przyznano m.in. na jej syna D.K. zasiłek rodzinny na okres od 1.05.2004 r. do 31.08.2005 r. /pkt 1/ i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na okres od 1.05.2004 r. do 30.04.2005 r. Powyższa decyzja została przez ten organ zmieniona z dniem [...]r. w ten sposób, że wysokość dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka przyznana na D.K. została ustalona w okresie od 1.05.2004 r. do 31.12.2004 r. w wysokości 210 zł, a w okresie od 1.01.2005 r. do 30.04.2005 r. – w wysokości 170 zł /pkt 1 i 2 decyzji z dnia [...]r./. W dniu [...]r. D.K. wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka /na siebie/, dołączając wyroki sądowe, którymi zostały zasądzone na jego rzecz alimenty od D.D. /wyrok ten został opatrzony klauzulą natychmiastowej wykonalności i od ojca Z.K.. Następnie decyzją z dnia [...]r. [...] organu I instancji, z dniem [...]., została uchylona jego własna decyzja z dnia [...]r. w pkt 1 i 3 oraz decyzja z dnia 1 [...]r. w pkt 2, a wskutek jej zakwestionowania w odwołaniu D.D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ ten w dniu [...]r. ponownie orzekł, jak w swojej decyzji z dnia [...]r. wspomnianej wyżej i ta decyzja została utrzymana w mocy decyzję organu II instancji z dnia [...]r.[...]. Wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez D.D. skarga na powyższą decyzję została w całości uwzględniona przez organ II instancji, który decyzją z dnia [...]r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]r. [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji decyzją z dnia [...] r. [...] z dniem [...]r. uchylił własną decyzję z dnia [...]r. w pkt 1 i 3 oraz decyzję z dnia [...]r. w pkt 2. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone wskutek zakwestionowania go w odwołaniu D.D. i sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy w podstawie prawnej wydanej w dniu [...] r. decyzji [...]wskazał art. 138 § 2 K.p.a. i to jego rozstrzygnięcie stanowi przedmiot zaskarżenia przez D.K.. Wniesienie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Wynika to z art. 15 K.p.a., który ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcia organu odwoławczego są więc przede wszystkim merytoryczne – będą to decyzje podejmowane w myśl art. 138 § 1 pkt 1 i 2, zdanie pierwsze. Natomiast drugim rodzajem rozstrzygnięć tego organu są decyzje kasacyjne przewidziane w art. 138 § 1 pkt 2 in fine i art. 138 § 2 K.p.a. Na podstawie ostatnio wymienionego art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną połączoną z przekazaniem sprawi indywidualnej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź takie postępowanie zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe /np. czynności prowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu/. Wydając decyzję połączoną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy /zd. drugie art. 138 § 2 K.p.a./. Jakiekolwiek inne wady postępowania, jak i decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydawania decyzji kasacyjnej tego typu. Analiza akt administracyjnych nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę i uzasadnienie zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że w warunkach rozpoznawanej sprawy zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. było prawidłowe i tym samym jego stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji zasługuje na akceptację. Trafnie bowiem organ odwoławczy zakwestionował przeprowadzone w pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające, w szczególności zwracając uwagę, że organ I instancji nie zastosował się do zaleceń zawartych w decyzji z dnia [....] r. [...], co bez wątpienia musi być poczytane za zaniedbanie obowiązkom proceduralnym. Otóż w uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy w sposób nie budzący wątpliwości wskazał, jakie okoliczności wymagają wyjaśnienia dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. W pierwszej kolejności zalecił organowi I instancji ocenić czy D.D. łożyła na utrzymanie D.K. od 1 maja 2004 r. tj. od dnia złożenia przez syna wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Nadto zalecił przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które pozwoli ustalić gdzie zamieszkiwał D.K., co należy uczynić mając na uwadze przepisy art. 25 i 28 Kodeksu cywilnego i na tę okoliczność przesłuchać D.D., jak również dokonanie oceny uprawnienia D.K. do wnioskowanych przez niego świadczeń rodzinnych w świetle art. 3 pkt 13 ustawy o świadczeniach rodzinnych "zwłaszcza w sytuacji przyznania alimentów od drugiego z rodziców /matki/". Tymczasem organ I instancji, jak wynika z uzasadnienia /w tym też zawartego w nim wprost stwierdzenia/ wydanej przez niego decyzji w dniu 18 maja 2006 r., ograniczył się do "ponownej analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie...". Wszystko to prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy prawidłowo wskazał na konieczność postępowania w trybie instancji i w rezultacie skorzystanie przez niego z kompetencji przewidzianych w omówionym wyżej art. 138 § 2 K.p.a. prawa nie narusza. Z powyższych względów na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. 19.04.07 mk