II SA/Rz 866/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Towarzystwa "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] lipca 2011r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również Kolegium i SKO) po rozpoznaniu odwołania Towarzystwa "[...]"od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2011r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego utrzymało ją w mocy, powołując w podstawie prawnej art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej w dalszej części k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i ust. 4, art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 1, ust. 3 pkt 1 i pkt 2, art. 54 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 oraz art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący. Wnioskiem z dnia 6 października 2010r. Gmina Miasta [...] zwróciła się do Burmistrza Miasta [...] o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania istniejących obiektów byłego lodowiska na kompleks boisk i urządzeń sportowo-rekreacyjnych na terenie nieruchomości położonej przy ul. M. obejmującej działki nr ewid. 541/1, 541/3, 541/4 oraz 541/5. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010r. znak: [...] Powiatowy Zarząd Dróg uzgodnił bez uwag projekt decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji powyższej inwestycji celu publicznego. W związku z powyższym Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. ustalił dla Gminy Miasta [...] warunki lokalizacji wskazanej we wniosku inwestycji celu publicznego. Po rozpoznaniu odwołania Towarzystwa "[...]" od wspomnianego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. znak: [...] uchyliło je w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu naruszenia przez organ pierwszej instancji wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym związanych z zawiadamianiem stron postępowania o dokonywanych w sprawie czynnościach oraz wymogów proceduralnych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Po przeprowadzeniu dodatkowych czynności w postępowaniu Burmistrz Miasta [...] wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2011r. ponownie ustalił dla Gminy Miasta [...] warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania istniejących obiektów byłego lodowiska na kompleks boisk i urządzeń sportowo-rekreacyjnych, przewidzianej do realizacji w S. obręb [...] przy ul. M. na działkach nr 541/1, 541/3, 541/4 i 541/5. W motywach podniósł, że dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak tez analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziana jest realizacja wnioskowanej inwestycji. Organ zwrócił uwagę, iż projekt decyzji opracowany został przez osobę posiadającą uprawnienia architektoniczne oraz uzgodniony z właściwym organem tj. Powiatowym Zarządem Dróg. Nadto zamierzenie inwestycyjne zgodne jest z przepisami odrębnymi. Odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta [...] złożyło Towarzystwo "[...]" wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania i zarzucając błędną kwalifikację objętego wnioskiem zamierzenia inwestycyjnego jako inwestycji celu publicznego. Podkreśliło, że zastosowanie zasad i trybu przewidzianego dla lokalizacji inwestycji celu publicznego uzależnione jest od tego, czy planowana inwestycja posiada pierwiastek publiczny. W ocenie strony odwołującej się, zamierzenie wskazane we wniosku inicjującym niniejszą sprawę pierwiastka tego nie zawiera. Towarzystwo podkreśliło, że cel publiczny realizowały dotychczasowe obiekty sportowe, a zatem wnioskowana inwestycja nie jest konieczna. Ponadto polega ona na przebudowie obiektów, których jest ono właścicielem, w sytuacji, gdy nie składało ono wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Towarzystwo zwróciło uwagę, że budowa placu zabaw z huśtawkami, zjeżdżalniami, ścianami wspinaczkowymi, ścieżkami zdrowia, skyte parkiem i boiskiem do piłki nożnej nie służy zaspokojeniu najbardziej istotnych potrzeb wspólnoty, bez których Gmina nie może funkcjonować. Strona odwołująca się zarzuciła, że Burmistrz Miasta [...] nie bierze pod uwagę możliwości usytuowania przedmiotowej inwestycji na działce stanowiącej mienie komunalne. Ponadto czyni starania dotyczące przejęcia nieruchomości należących do Towarzystwa, doprowadzając uprzednio do obniżenia ceny gruntu przez ustalenie jego przeznaczenia na cele sportowo-rekreacyjne, a następnie powtórną zmianę przeznaczenia oraz sprzedaż już po wyższej cenie. Jednocześnie zaś ogłoszony został przetarg na sprzedaż stadionu "[...]", usytuowany w odległości ok. 50m od ul. M., na którym od wielu lat odbywały się najważniejsze imprezy sportowe. Towarzystwo zaznaczyło, że Gmina Miasta [...] jest bardzo zadłużona, a budżet miasta nie przewiduje inwestycji, jakiej dotyczy niniejsza sprawa. Wnoszący odwołanie zwrócił też uwagę, iż decyzja lokalizacyjna ustala w sentencji nie lokalizację lecz jej warunki, co narusza art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto zarzucił, iż brak jest uchwały określającej warunki i tryb finansowania przedmiotowej inwestycji, jak też nie wskazano jaki cel publiczny jednostka zamierza osiągnąć. Utrzymując w mocy kwestionowaną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że tak rozstrzygnięcie to, jak i poprzedzające jego wydanie postępowanie nie narusza prawa. Organ odwoławczy zwrócił przede wszystkim uwagę na art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 i Nr 106, poz. 675), zgodnie z którym do inwestycji celu publicznego zaliczona została m. in. budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych. Nadto Kolegium podkreśliło, iż w związku z uchyleniem poprzednio zapadłej w sprawie decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2010r., w toku prowadzonego dalej postępowania dopełniono wszelkich wymogów wynikających z art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO podniosło, że zgodnie z brzmieniem art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a zatem zarzut, iż określa ona nie lokalizację lecz jej warunki, jest całkowicie nieuzasadniony. Kolegium zaznaczyło, że regulacje ustawowe nie wymagają określenia w decyzji lokalizacyjnej warunków i trybu finansowania inwestycji, jak też rodzaju celu publicznego, jaki chce się osiągnąć. Unormowania ustawowe nie uzależniają także wydania tego rodzaju decyzji od wyrażenia zgody na planowaną inwestycję przez właściciela działek, na których ma być ona realizowana. Nie wskazują też, że inwestycja musi być konieczna, jak też służyć zaspokojeniu najbardziej istotnych potrzeb wspólnoty. Natomiast kwestie związane z podnoszonym w odwołaniu dążeniem Burmistrza do przejęcia nieruchomości Towarzystwa "[...]" po uprzednim obniżeniu ich ceny nie podlegają - zdaniem Kolegium - ocenie w niniejszym postępowaniu. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają także znaczenia okoliczności takie jak zadłużenie Gminy oraz brak środków w budżecie miasta na inwestycję, której dotyczy sprawa. Towarzystwo "[...]"złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję SKO z dnia [...] lipca 2011r. z wnioskiem o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania z powodu naruszenia: - art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, - art. 50 § 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezastosowanie mimo, że inwestycja określona m. in. jako przebudowa istniejących obiektów sportowych nie wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, - art. 24 § 1 pkt 1 i art. 26 k.p.a. przez wydanie decyzji w pierwszej instancji przez organ podlegający wyłączeniu z mocy prawa, wobec złożenia wniosku inicjującego niniejsze postępowanie przez Gminę Miasta [...], - art. 10 i art. 106 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawiadomienie o postępowaniu uzgodnieniowym toczącym się przed Powiatowym Zarządem Dróg w czasie jego trwania, w celu umożliwienia czynnego udziału w tym postępowaniu, - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez pominięcie dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, - art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia bez wcześniejszego wyjaśnienia treści żądania wnioskodawcy, - art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia kwestionowanej decyzji w sposób nie pozwalający na polemikę z nim oraz uniemożliwiający kontrolę sądową. Strona skarżąca podniosła, że planowana inwestycja nie polega na budowie obiektów sportowych, o czym mowa w art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz na przebudowie lub nawet tylko zmianie sposobu użytkowania już istniejących obiektów i to nie obiektów sportowych, lecz sportowo-rekreacyjnych, co nie stanowi celu publicznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z 2002 r./ sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 r. / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiot kontroli w powyższym zakresie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ustaleniu lokalizacji celu publicznego polegającej na budowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejących obiektów byłego lodowiska na kompleks boisk i urządzeń sportowo rekreacyjnych. W podstawie prawnej decyzji wskazano przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80 poz. 717 z 2003 / zwanej dalej u.p.z.p. Inwestycją celu publicznego ustawa określa w art. 2 pkt.5 działania o znaczeniu lokalnym ( gminnym ) i ponadlokalnym ( powiatowym, wojewódzkim i krajowym ) stanowiące realizację celów o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 1 poz. 15 z 2003 r. ze zm.), zgodnie z którym ,celem publicznym w rozumieniu ustawy jest m.in. budowa obiektów sportowych. Sąd nie podziela zatem zarzutu skargi, że organ naruszył ten przepis przez błędną jego wykładnię, skoro wymienia on, jako jeden z celów publicznych budowę obiektów sportowych. Również zarzut naruszenia przepisu art. 50 § 2 pkt.1 u.p.z.p. przez jego nie niezastosowanie nie zasługuje na uwzględnienie, , bowiem zgodnie tym przepisem, roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego tylko wówczas, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej. Już z samego wniosku Gminy Miasta [...] wynika, że dotyczy on przedsięwzięcia p.n. budowa, przebudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejących obiektów byłego lodowiska, zatem przepis art. 50 § 2 pkt.1 nie może mieć w sprawie zastosowania. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów, że do przedmiotowego zamierzenia mają zastosowanie przepisy zawarte w Rozdziale 5 / art. 50 – 67 / ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, normujące zasady ustalania lokalizacji celu publicznego i ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, stosownie do przepisu art. 52 ust.1 u.p.z.p. następuje na wniosek inwestora .Art. 53 ustala zasady postępowania w takich sprawach, a w szczególności sposób zawiadamiania stron o postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie, wskazuje też podmioty , z którymi organ musi dokonać uzgodnień przed wydaniem decyzji. Zgodnie z brzmieniem art. 54 decyzja o ustaleniu takiej lokalizacji określa rodzaj inwestycji / pkt.1/, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych ... / pkt. 2 / oraz linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Analiza akt sprawy wskazuje, że przed podjęciem decyzji organ I instancji zastosował się do wymogów stawianych przez ustawę i przeprowadził postępowanie zgodnie z ustaloną tam procedurą. . Sąd nie podziela również zarzutu skargi, że przy wydawaniu decyzji ,Burmistrz Miasta [...] naruszył przepisy k.p.a. – art. 24 p 1 pkt.1 i art. 26, poprzez wydanie tej decyzji przez organ podlegający wyłączeniu z mocy prawa, bowiem wnioskodawcą o wydanie edycji o lokalizacji celu publicznego była gmina Miasta [...]. Kwestia ta wielokrotnie była przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. M.in. w wyroku z 30.03.2010 r. II OSK 88/10 / LEX 597931 NSA wypowiedział się, że w wykonywaniu zadań i kompetencji przez organ administracji publicznej dochodzi do dołączalności ról procesowych organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej. Wymaga to pogodzenia określonych wartości , a pogodzenie takie, które nie powoduje pozbawienia państwa działającej przez organy państwowe możliwości wykonywania zadań publicznych. W wyroku z 7 lipca 2010 r. II SA/Gd 179/10 / LEX 674064 / Sąd wskazał, że wójt, burmistrz ( prezydent miasta ) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do władz gminy. Wykonuje on wówczas funkcję organu administracji publicznej i dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych strony. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, Sąd nie stwierdził takich naruszeń, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie upoważnia Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na zarzuty odwołania SKO, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo wykazało, że Burmistrz Miasta przeprowadził postępowanie / rozpoznając sprawę ponownie / zgodnie z dotyczącymi sprawy przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy potwierdza. Nadto – uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi stawiane przez przepis art. 107 § 3 k.p.a. wskazując na podstawy prawne wydanego orzeczenia i odpowiadając na zarzuty postawione w odwołaniu. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania / art. 10 i art. 106 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt.4 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym przed Zarządem Dróg Powiatowych, to akta wskazują, że organ powiadomił strony postępowania o wydaniu postanowienia uzgadniającego i o zebraniu dowodów i materiałów niezbędnych do podjęcia decyzji, a również o możliwości wypowiedzenia się , jednak Sąd zwraca uwagę, że stosownie do przepisu art. 53 ust.5 u.z.p. ,uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., jednak zażalenie przysługuje tylko inwestorowi, tak więc skarżący nie miał możliwości kwestionowania tego uzgodnienia. Reasumując – Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów, że nastąpiły w sprawie przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Obawy skarżącego , że decyzja może naruszyć jego prawo własności do terenu objętego przedmiotowym zamierzeniem są przedwczesne, bowiem przepisy ustawy nie uzależniają wydania takiej decyzji od zgody właścicieli terenów, na których inwestycja jest proponowana. Taka zgoda konieczna będzie w dalszych działaniach, przy pozwoleniu na budowę, a wręcz takie pozwolenie będzie uzależnione od woli właścicieli, bowiem inwestor będzie musiał wykazać się prawem do dysponowania terenem. Decyzja o lokalizacji celu publicznego, tak jak o warunkach zabudowy, ma odpowiedzieć na pytanie, czy proponowana inwestycja jest możliwa do zrealizowania na danym terenie , a stosownie do art. 56 u. p. z .p jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi, nie można odmówić jej wydania. Wskazując na powyższe, Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i ją oddalił w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a