II SA/Rz 866/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych i przedłożenia zaświadczenia o zgodności rozbudowy budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej T. K. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot na rzecz skarżącej T. K. kwoty 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] i jednocześnie wstrzymał T. K. właścicielowi i inwestorowi, prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego w elewacji tylnej, położonego na działce nr ew. 266 obr. [...] w miejscowości Ż. [...] gm. [...] i nałożył obowiązek przedłożenia w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]: - zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności rozbudowy budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. 266 obr. [...] w miejscowości Ż. [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego w/w budynku mieszkalnego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, -zaświadczenia o wpisie autora projektu na listę członków wydaną przez właściwą izbę samorządu zawodowego, z określonym w nim terminem ważności, aktualnego na dzień opracowania projektu, -oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie do 25 sierpnia 2017 roku. W podstawie prawnej postanowienia organ wskazał art. 138 § 1 pkt. 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2016 poz. 23 z późń. Zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 48 ust 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2016 poz. 290 z późn. zm.; dalej: "P.b."). Z uzasadnienia postanowienia i akt administracyjnych wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalnym, położonym na działce nr ew. 266 w miejscowości Ż. gmina [...] . Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 23.08.2016 r. organ I instancji ustalił, że na w/w nieruchomości istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny, wolnostojący o wymiarach 0,40 x 9,40 m i wysokości 5,70 m do kalenicy, usytuowany w odległości 1,85 m od ogrodzenia z działką nr ew. 267 i w odległości 2,70 m od ogrodzenia z działką nr ew.242. W ścianie szczytowej istnieją dwa otwory okienne, jeden na poziomie parteru, drugi na poziomie poddasza. Budynek docieplony styropianem grubości 10 cm. Na poddaszu wykonano ściany z płyt karton gips, poddasze zaadaptowano na cele mieszkalne. Uczestnicząca w oględzinach właścicielka T.K. podała, że budynek jest drewniany z 1911 r., co zostało utrwalone na belce drewnianej sufitowej. Natomiast na podstawie zgłoszenia dokonanego Staroście[...]. w dniu 11.07.2008 r. wykonano: wymianę pokrycia dachu z dachówki cementowej na płytę falistą cementową, nie naruszając konstrukcji dachu, wymieniono stolarkę okienną i drzwiową, wykonano docieplenie i tynk zewnętrzny. Ponadto zmieniono sposób użytkowania poddasza z nieużytkowanego na użytkowe, wykonano okna na poddaszu w tym jedno połaciowe, ścianki z karton gipsu oraz schody wewnętrzne drewniane na poddasze. Podczas rozprawy administracyjnej w dniu 22.09.2016 r. w siedzibie organu I przesłuchana w charakterze świadka poprzednia właścicielka obiektu T. K. oświadczyła że nie pamięta dokładnie jak wyglądał budynek ponieważ nigdy w nim nie zamieszkiwała, jedynie odwiedzała rodziców. Na podstawie przedstawionych fotografii stanowiących załącznik do przeprowadzonych oględzin podała, że w w/w budynku mieszkalnym po zbyciu na rzecz T. K. wykonano otwory okienne na poddaszu, które wcześniej było nieużytkowe, a wejście na nie było jedynie drabiną. Podała również że do budynku od strony tylnej był dobudowany ganek i pomieszczenie służące ojcu jako przydomowy warsztat i pomieszczenia te znajdowały się na całej długości elewacji tylnej, a obecnie stanowią one w całości budynek mieszkalny. Uczestnicząca w rozprawie administracyjnej T. K. oprócz wyjaśnień które udzieliła podczas wcześniejszych oględzin podała, że budynek na działce nr ew. 266 w miejscowości Ż. został rozbudowany poprzez wyrównanie jego długości i szerokości w elewacji tylnej do istniejącej przybudówki (zgodnie z załącznikiem do protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 22.09.2016 r. na mapie sytuacyjno - wysokościowej część rozbudowaną naniesiono kolorem czerwonym). T.K. oświadczyła, że nie wie jak dokładnie przedstawiał się remont budynku i jego rozbudowa a w szczególności jego wymiary zewnętrzne, gdyż przebiegiem zajmował się jej mąż, który obecnie nie żyje. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla potrzeb prowadzonego postępowania pismem z dnia 26.09.2016 r. wystąpił do Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w [...] z prośbą o określenie na podstawie posiadanych programów komputerowych wymiarów budynku mieszkalnego i fundamentu zgodnie z załączoną mapą zasadniczą oraz przekazanie wszelkich informacji związanych ze zmianami wprowadzonymi w posiadanych ewidencjach dotyczących wymiarów budynku mieszkalnego. Kierownik Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pismem z dnia 20.10.2016 r. poinformował, że przedstawiony na załączonej mapie budynek mieszkalny ma wymiary 5,28 x 9,29 m, natomiast fundament 4,0 x 9,29 m. Podał również, że w założonej w 2015 r. i włączonej do PZGi K w styczniu 2016 r. bazie ewidencji gruntów przedstawiony jest jeden budynek mieszkalny o wymiarach 9,38 m x 9,30 m. Pismem z dnia 15.11.2016 r. organ I instancji wystąpił do Komendy Powiatowej Policji w [...] z prośbą o udostępnienie wszelkich dokumentów zawierających informację dotyczącą powierzchni budynku mieszkalnego na nieruchomości nr ew. 266 w miejscowości, Ż.. W odpowiedzi Komenda Powiatowa Policji przekazała kserokopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem pisma Urzędu Gminy [...] z treści którego wynika, że przed nabyciem nieruchomości położonej w Ż. nr [...] przez T. T. K., podstawą opodatkowania był obiekt o powierzchni użytkowej 40 m2, natomiast od 1.08.2008 r. opodatkowany jest budynek mieszkalny położony na działce nr ew. 266 obręb Ż. o powierzchni użytkowej 70 m2. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...].01.2017 r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. wstrzymał T. K., roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego w elewacji tylnej, położonego na działce nr ew. 266 obr. [...] w miejscowości Ż. gmina [...] i nałożył obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów. W zażaleniu na to postanowienie T.K. reprezentowana przez radcę prawnego S. M. zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 48 P.b., twierdząc że z akt sprawy i ujawnionego stanu taktycznego wynika, że Skarżąca nie była zobowiązana do uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast nałożony ustawą obowiązek dokonania stosownego zgłoszenia w całości wypełniła. Pełnomocnik Skarżącej podniósł, że organ w wymaganym ustawowo terminie nie zgłosił sprzeciwu, stąd uznać należy że dokonane zgłoszenie było w pełni skuteczne. Odnosząc się natomiast do stwierdzenia organu I instancji, że doszło do rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego około 38 m2, pełnomocnik skarżącej stwierdził, że ewentualność zalegalizowania na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. organ rozstrzyga dopiero po stwierdzeniu faktu budowy lub rozbudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Skarżąca zarzuca, że organ pominął okoliczność dokonanego zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na remoncie. Tymczasem w celu wykonania remontu zakupionego domu mieszkalnego dokonano zgłoszenia przedmiotowych prac remontowych w dniu 11 lipca 2008 roku z oznaczeniem daty ich rozpoczęcia na dzień 12 sierpnia 2008 r. Na potrzeby planowanych prac wykonano mapę do celów projektowych w dniu 1 września 2008 r. na której geodeta naniósł zarys istniejącego budynku oraz zaznaczono na niej projektowane elementy. Podniósł również, że wbrew temu co stwierdził organ I instancji skarżąca w trakcie postępowania nie potwierdziła, że budynek został rozbudowany, potwierdziła jedynie wykonanie prac remontowych w budynku zgodnie z dokonanym uprzednio zgłoszeniem. Według pełnomocnika Skarżącej skoro rzekome wykonanie przebudowy/rozbudowy budynku mieszkalnego przez Skarżącą nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast wykonane roboty były objęte zgłoszeniem, organ nadzoru budowlanego stwierdzając ewentualne odstępstwa od zakresu zgłoszonych robót budowlanych powinien rozważyć zastosowanie art. 50 i 51 P.b. Wnoszący zażalenie pełnomocnik podał, że kwestionowana przez organ nadzoru budowlanego część istniejącego budynku nie została przez Skarżącą ani dobudowana ani wybudowana i nie jest tym samym samowolą budowlaną, natomiast w chwili kupna w tylnej części obiektu znajdowały się pomieszczenia podczas wykonywaniem objętego zgłoszeniem docieplenia budynku, ściana ta została z oczywistych względów objęta remontem. Według autora zażalenia organ rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych stworzył swoistego rodzaju fikcję prawną, bo skoro przedmiotowe roboty zostały zakończone organ nie może ich wstrzymywać. Wnoszący zażalenie podniósł, że organ nadzoru budowlanego przesądzając o wykonaniu przez Skarżącą rozbudowy budynku mieszkalnego ponad 8 lat temu powinien w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wykazać, że zakres robót przekroczył roboty budowlane określone w dokonanym zgłoszeniu. Powyższych zarzutów nie podzielił organ odwoławczy, który zgodził się zarówno z dokonanymi przez organ I instancji ustaleniami jak i wyciągniętymi na ich podstawie wnioskami reformując postanowienie jedynie w zakresie niewyznaczenia terminu wykonania nałożonych postanowieniem obowiązków. Organ odwoławczy stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zakres dokonanych przez T. i T. K. robót budowlanych był znacznie większy niż w dokonanym zgłoszeniu, przez co dopuścili się samowoli budowlanej. Nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 7, 77 K.p.a. gdyż w jego ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, organ I instancji dokonał jego prawidłowej oceny. Ustosunkowując się do kwestii dokonanego zgłoszenia, należy zwrócić uwagę, że nie dotyczyło ono rozbudowy przedmiotowego obiektu i nie ma wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 50 i 51 P.b. wyjaśnił że P.b. nie przewiduje odstępstw od dokonanego zgłoszenia i możliwości zastosowania wskazanych przepisów. Uprawnienie do wykonanych przez Skarżącą robót budowlanych polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego nie wynika ani z treści zgłoszenia ani z rysunków - załączników do tego zgłoszenia. Nie może to skutkować wdrożeniem trybu art. 50 i 51 P.b. Wyjaśniając kwestię wstrzymania robót na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. pomimo tego że roboty zostały zakończone, wskazał, że procedura taka wynika wprost z treści art. 48 P.b., który dotyczy obiektu budowlanego będącego w budowie lub jego części albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W skardze na to postanowienie Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika zarzuciła: -naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, które polegały na bezpodstawnym przyjęciu, że wykonane przez inwestorów roboty budowlane stanowiły w rzeczywistości rozbudowę istniejącego budynku w jego części tylniej, podczas gdy w ocenie Skarżącej był to remont; - naruszenie art. 3 ust. 8 P.b. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że roboty budowlane wykonane przez Skarżącą nie stanowią remontu objętego zgłoszeniem wykonania robót budowlanych skierowanym do Starosty w dniu 11 lipca 2008 roku; - naruszenie art. 3 ust. 6 P.b. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że roboty budowlane wykonane przez Skarżącą stanowią budowę polegającą na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego, podczas gdy z materiału dowodowego w sprawie wynika, że roboty te stanowiły remont w rozumieniu art. 3 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane; - naruszenie art. 48 ust. 2 P.b. poprzez bezpodstawne uznanie, iż zachodzą przesłanki uprawniające organ nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że przepis ten nie powinien być w niniejszej sprawie zastosowany z uwagi na brak prowadzenia aktualnie prac budowlanych przez skarżącą; - naruszenie art. 48 ust. 1 P.b. poprzez bezpodstawne uznanie, iż roboty budowlane wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę podczas, gdy swoim zakresem obejmowały one roboty budowlane określone w dokonanym zgłoszeniu skierowanym do Starosty z dnia 11 lipca 2008 r., - naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i brak wskazania dowodów, na podstawie których organ uznał, że wykonane przez inwestorów roboty budowlane stanowiły w rzeczywistości rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego w jego elewacji tylniej, a także brak wskazania przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności stanowisku inwestora, że przeprowadzone roboty budowlane stanowiły remont istniejącego budynku mieszkalnego. Na tych postawach wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania prowadzonego przez organ II instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je rozstrzygnięcia organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy administracji jest wątpliwy. Dotyczy to przede wszystkim będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania rozbudowy budynku mieszkalnego położonego na działce nr 266 obr. [...] w miejscowości Ż. [...]. Organy dokonując ustalenia co do dokonania rozbudowy w elewacji tylnej przedmiotowego budynku oparły się na zeznaniach T. K. i T. K., na informacji Urzędu Gminy [....], że do 1 sierpnia 2008 r. podstawą opodatkowania był budynek mieszkalny o powierzchni użytkowej 40 m2, a po tej dacie 70 m2 oraz informacji z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] z dnia 20 października 2016 r. Z tej ostatniej informacji wynika, że niniejszy budynek ma wymiary 5,28 m x 9,29 m, a fundament 4 m x 9,29 m, w aktualnej ewidencji budynek ten ma wymiary 9,38 m x 9,30 m. Na podstawie opisanego materiału dowodowego organy stwierdziły, że doszło do rozbudowy tegoż budynku o 38 m2. Nie wyjaśniły jednak, na czym polegały roboty budowlane zakwalifikowane jako rozbudowa. Stąd trudno ocenić, czy były one objęte zgłoszeniem opisanym na wstępie niniejszego uzasadnienia czy nie. Nie ustaliły także, jakie wymiary miały ganek i przybudówka z tylnej strony budynku, czy obecny budynek pokrywa się granicami z dawną przybudówką i gankiem. Czy ganek i przybudówka były posadowione na fundamencie opisanym w piśmie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 20 października 2016 r. (k. 21 i k. 21A)? Czy fundament dotyczy istniejącego przed dokonaniem kwestionowanych robót budowlanych w budynku. Wątpliwości te są uzasadnione także tym, że do protokołu rozprawy z dnia 22 września 2016 r. dołączona jest mapa, na której kolorem czerwonym zaznaczono przedmiot rozbudowy na części budynku elewacji tylnej, a nie na całej jej długości. Ponadto odmiennie, niż przyjęły to organy nadzoru budowlanego można ocenić zeznania świadka T. K. i T. K. z dnia 22 września 2016 r. Zeznania obu pań można odczytać jako spójne – z tyłu domu na całej długości był ich zdaniem ganek i przybudówka, które aktualnie włączono do budynku. Tyle, że w takiej sytuacji należałoby ewentualnie rozważyć możliwość kwalifikowania wykonanych prac jako przebudowę a nie rozbudowę budynku. Nie przesądzając w żaden sposób tej kwestii, należy ją z całą pewnością ustalić. Powyższe przesądza o naruszeniu przez organy art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Warunkiem wydania postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 jest bowiem m.in. stwierdzenie w sposób pewny dopuszczenia się samowoli budowlanej, czyli rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. w zw. z art. 28 ust. 1 P.b. Organy naruszyły w/w przepisy prawa materialnego poprzez ich zastosowanie do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.