II SA/Rz 867/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej następnie "K.p.a." oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r,. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków wsi G. utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że w piśmie z dnia 5 września 2011 r. B. F. wystąpił do Starosty [...] o sprostowanie przebiegu granicy pomiędzy działką nr 2935, a działką nr 2934 położonymi we wsi G., gmina [...] podnosząc, że granica zmieniła przebieg w wyniku przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów wsi G. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Starosta [...] wprowadził zmianę w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków wsi G. polegającą na zmianie konfiguracji granic bez zmiany powierzchni działki nr 2934 i nr 2935. Odwołanie od tej decyzji złożyła M. K. zarzucając naruszenie art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez przyjęcie, że istniały przesłanki do wszczęcia postępowania oraz § 36 - 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez bezpodstawne przyjęcie, że istniały przesłanki do opracowania operatu technicznego tylko na podstawie dokumentacji scaleniowej i niedokonanie pomiaru stanu posiadania na gruncie. Składająca odwołanie zarzuciła także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przed wydaniem decyzji. Podniosła, że wniosek B. F. winien zostać odrzucony z przyczyn formalnych tzn. w związku ze złożeniem go bez zachowania terminu 30 dni liczonego od daty zaistnienia zmian. W ocenie odwołującej się, organ nie wykazał w sposób wiarygodny istnienia rozbieżności między stanem ewidencyjnym, a stanem prawnym i nie ustalił, z czego wynikać ma ten błąd na mapie ewidencyjnej. W piśmie uzupełniającym odwołanie - z dnia 30 kwietnia 2012 r. M. K. zarzuciła również naruszenie § 55 pkt 2, § 56 pkt 1, § 84 i § 85 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów budynków. Utrzymując w mocy - decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. - rozstrzygnięcie Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r. WINGiK wskazał, że w latach 70. na terenie wsi G. wykonane zostało scalenie gruntów zatwierdzone decyzją Wicewojewody [...] z dnia [...] grudnia 1978 r., Nr [...], która nie była wznawiana w zakresie działek nr 2934 i nr 2935. Zgodnie z mapą ewidencyjną obowiązującą po scaleniu granica między działkami nr 2934 i nr 2935 przebiegała w linii prostej, co potwierdza szkic z 1978 r. wykonany w trakcie prac scaleniowych. W 2009 r. dla obrębu G. wykonana została modernizacja ewidencji gruntów i budynków i na powstałej w wyniku tych prac mapie ewidencyjnej granica między działkami nr 2934 i nr 2935 przebiegała po istniejącym ogrodzeniu, nie zaś po linii prostej. W ramach przeprowadzonego przez Starostę [...] postępowania administracyjnego wykonawca modernizacji wykonał dokumentację geodezyjną, zawierającą mapę uzupełniającą obrazującą sposób zmiany przedmiotowej granicy, a dokumentacja ta została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 31 stycznia 2012 r. za nr ewidencyjnym [...]. Zdaniem WINGiK, zmiana dokonana kwestionowaną decyzją Starosty [...] przywraca w operacie ewidencyjnym przebieg przedmiotowej granicy zgodnie z mapą poscaleniową, zatwierdzony decyzją Wicewojewody [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. Stan taki zgodny jest więc ze stanem prawnym i do czasu ewentualnego wzruszenia decyzji scaleniowej brak jest podstaw do ujawnienia przebiegu granicy między działką nr 2934 a działką nr 2935 w inny sposób, niż wynika to z wykonanego scalenia gruntów wsi G. Organ odwoławczy zaznaczył, że kwestia ewentualnego odmiennego faktycznego użytkowania może mieć znaczenie w postępowaniu o zasiedzenie, które według oświadczenia M. K. toczy się przed Sądem Rejonowym w L. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego powinności odrzucenia wniosku B. F. jako spóźnionego organ II instancji wskazał, że termin ten związany jest z aktualizacją operatu ewidencyjnego, a nie postępowaniem w sprawie wprowadzenia zmian polegających na eliminacji błędu popełnionego w trakcie modernizacji. WINGiK uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz niedokonania pomiarów na gruncie, bowiem zgodnie z § 36 tego rozporządzenia za podstawę ujawnienia przebiegu granic w operacie ewidencyjnym służyć może m. in. dokumentacja scaleniowa, nawet w przypadku zaistnienia sporu granicznego, którego rozstrzygnięcie należy do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) bądź sądu powszechnego. Organ II instancji stwierdził wprawdzie naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, które jednak nie miały - w jego ocenie - wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania powinno mianowicie nastąpić przed podjęciem wszystkich czynności w sprawie, nie zaś dopiero w dniu 22 lutego 2012 r. Ponadto organ I instancji poinformował tylko wnioskodawcę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy; termin ten nie został dotrzymany, a organ nie dokonał kolejnego jego przedłużenia. Decyzję WINGiK z dnia [...] lipca 2012 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. K., wnosząc o jej zmianę i umorzenie postępowania w sprawie lub o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podnosząc zarzuty tożsame z tymi, które przedstawiła w odwołaniu od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia. Składająca skargę zarzuciła brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów odwołania. Podkreśliła, że wobec znanego organowi faktu istnienia sporu granicznego na gruncie winien on był zgodnie z § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków dokonać pomiaru stanu posiadania na gruncie, czego nie uczyniono. Skarżąca zwróciła uwagę, że samo przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W ocenie składającej skargę, organ nie odniósł się do zarzutu, iż dokument kartograficzny znajdujący się w aktach sprawy wbrew wymogowi § 46 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 3 pkt 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie obrazuje jak kształtowały się granice działek. Podniosła, że organy obydwu instancji nie udostępniły jej do wglądu dokumentów i map geodezyjno-kartograficznych. Skarżąca podniosła, że przez zawiadomienie jej o wszczęciu postępowania w piśmie z dnia 22 lutego 2012 r. pozbawiona została czynnego udziału w postępowaniu, bowiem nie miała wiedzy odnośnie do tego, że postępowanie takie toczy się. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne podniósł, że przepis ten mimo powołania w decyzji Starosty [...] nie stanowił w istocie podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia, którą w rzeczywistości jest § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Nietrafne, w ocenie organu są także zarzuty dotyczące braku udostępnienia skarżącej zgromadzonych w sprawie materiałów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 powoływanej dalej jako p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności w przypadku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 KPA (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten daje więc podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w zakresie uzasadniającym potrzebę wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stan faktyczny sprawy w zakresie potrzebnym do jej rozstrzygnięcia przedstawia się w sposób następujący. W latach 70. na terenie wsi G. wykonane zostało scalenie gruntów zatwierdzone decyzją Wicewojewody [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. Zgodnie z mapą ewidencyjną obowiązującą po scaleniu granica między działkami nr [...] i nr [...] przebiegała w linii prostej, co potwierdza szkic z 1978 r. wykonany w trakcie prac scaleniowych. W 2009 r. dla obrębu G. wykonana została modernizacja ewidencji gruntów i budynków i na powstałej w wyniku tych prac mapie ewidencyjnej granica między działkami nr 2934 i nr 2935 przebiegała po istniejącym ogrodzeniu, nie zaś po linii prostej. W ramach przeprowadzonego przez Starostę [...] postępowania administracyjnego wykonawca modernizacji wykonał dokumentację geodezyjną, zawierającą mapę uzupełniającą obrazującą sposób zmiany przedmiotowej granicy, a dokumentacja ta została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 31 stycznia 2012 r. za nr ewidencyjnym [...]. Dokonana kwestionowaną decyzją Starosty [...] zmiana przywraca w operacie przebieg przedmiotowej granicy zgodnie z mapą poscaleniową, zatwierdzony decyzją Wicewojewody [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. W świetle przepisu art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów obejmuje dane dotyczące między innymi gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Ewidencja gruntów i budynków ma charakter wyłącznie rejestrowy. W postępowaniu ewidencyjnym nie tworzy się zmian, ale rejestruje zmiany wywołane zdarzeniami zewnętrznymi. Organy ewidencji rejestrują w niej stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Organy ewidencyjne nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu, budynku czy lokalu. Przez żądanie wprowadzenia zmiany w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. W kontrolowanej sprawie organy stwierdziły, że podczas modernizacji ewidencji gruntów dla obrębu G., która miała miejsce w 2009 r. na mapie ewidencyjnej granica między działkami nr 2934 i nr 2935 przebiegała po istniejącym ogrodzeniu, nie zaś po linii prostej, jak ją ukształtowano w postępowaniu scaleniowym i granicę tę zmieniono bez jakiejkolwiek podstawy prawnej określonej w § 36 rozporządzenia w sprawi ewidencji gruntów i budynków. W takiej sytuacji organ prowadzący ewidencję, na podstawie wniosku B. F., w sposób zasadny w oparciu o przepis § 46 ust. 1 powołanego rozporządzenia dokonał aktualizacji danych zawartych w ewidencji traktując zmianę granicy dokonaną w postępowaniu modernizacyjnym, jako omyłkę, nie znajdującą żadnego oparcia w znajdującej się w posiadaniu organu dokumentów, które spełniałyby wymogi określone przepisem § 35 w zw. z § 45 ust. 2 i § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Na marginesie należy zauważyć, że zgodnie z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy z wniosku M. K. i innych osób przed Sądem Rejonowym w L. pod sygn, [...] toczy się postępowanie o zasiedzenie objętego niniejszym postępowaniem pasa gruntu pomiędzy działkami nr 2934 i 2935 w G., tak więc skarżąca pośrednio przyznaje, że właścicielką tego pasa gruntów nie jest, a jego własność chce nabyć w drodze zasiedzenia. Organy prowadzące ewidencję gruntów pod żadnym pozorem nie są uprawnione do samodzielnego rozstrzygania dokąd sięga własność uczestników postępowania. Podkreślić jeszcze raz należy, że w kontrolowanej sprawie przebieg granic został ustalony w postępowaniu scaleniowym i do czasu ewentualnego wzruszenia decyzji scaleniowej brak jest podstaw do ujawnienia przebiegu granicy między działką nr 2934, a działką nr 2935 w inny sposób, niż wynika to z wykonanego scalenia gruntów wsi G. Kwestia ewentualnego odmiennego faktycznego użytkowania gruntów może mieć znaczenie w postępowaniu o zasiedzenie. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie. W sprawie istniały przesłanki do wszczęcia postępowania w oparciu o wniosek B. F. i fakt stwierdzenia przez organ, że zachodzi konieczność dokonania aktualizacji operatu z uwagi na zaistniałą omyłkę w stosunku do stanu prawnego określonego w decyzji scaleniowej. Na rozbieżność pomiędzy granicą ustaloną w postępowaniu scaleniowym i granicą wykazaną po przeprowadzeniu modernizacji w sposób niewątpliwy wskazuje dokumentacja geodezyjna znajdująca się w aktach administracyjnych organu II instancji. Organy zebrały w sprawie materiał dowodowy pozwalający im na dokonanie prawidłowej oceny stanu faktycznego, tak więc nie naruszyły przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Wskazany przez organ II instancji fakt naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania poprzez późnym zawiadomieniu o wszczęciu postępowania skarżącej nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Skarżąca w okresie późniejszym mogła podnieść w sprawie wszelki zarzuty i nie uniemożliwiło to jej obrony swoich interesów w postępowaniu. Należy stwierdzić, że uchybienie to miało miejsce, jednak nie wpłynęło na rozstrzygnięcie sprawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, dlatego na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.