II SA/Rz 867/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi S. S., I. S., J. L. i M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki kładki -skargę oddala- Przedmiotem skarg IS, SS, MS i JL jest decyzja [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.] z dnia [.] maja 2016 r. nr [.] w przedmiocie nakazu rozbiórki kładki, którą wydano w następujących okolicznościach; Na skutek interwencji ZK i MK pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [.] w dniu [.] stycznia 2011 r. przeprowadzili czynności kontrole na działce nr ewid. 814/3 i 959/9 w [.] i posadowionej na nich kładki zbudowanej nad potokiem [.] w [.], po czym z urzędu wszczęto postępowanie w sprawie oceny legalności wzniesienia kładki. Postanowieniem z dnia [.] marca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.] nałożył na [.................], obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanej kładki i przejazdu przez potok na działkach nr 1035/1, 959/9 i 814/3 w [.] wraz z inwentaryzacją geodezyjną. Decyzją z dnia [.] kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.] nakazał [........................], rozbiórkę kładki i przejazdu zlokalizowanych na działkach nr ewid. 1035/1, 959/9 i 814/4 w [.]. Rozstrzygnięcie to uchylił WINB [.] decyzją z dnia [.] lipca 2012 r. nr [.], przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego. Postanowieniem z dnia [.] stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie kładki na działkach nr ewid. 1035/1, 959/9 i 814/4 w [.] i nałożył na inwestorów: [...................], obowiązek przedstawienia dokumentów niezbędnych do zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej. Decyzją z dnia [.] sierpnia 2013 r. PINB w [.] nakazał ww. rozebranie wybudowanej samowolnie kładki z powodu nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów. Decyzją z dnia [.] listopada 2013 r. nr [.], WINB w [.] uchylił ww. decyzję z dnia [.] sierpnia 2013 r., a także postanowienie z dnia [.] stycznia 2013 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarga MK i ZK na decyzję WINB w [.] z dnia [.] listopada 2013 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 marca 2014 r. sygn. II SA/Rz 1372/13. Postanowieniem z dnia 1 [.] 8 czerwca 2014 r. PINB w [.] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie kładki na działkach nr ewid. 1035/1, 959/9 i 814/4 w [.] i nałożył na inwestorów: SS, KW, RS, RM, JL i RM, obowiązek przedstawienia dokumentów niezbędnych do zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej. Decyzją z dnia [.] stycznia 2016 r. nr [.], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.] działając na podstawie art. 83 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.- wg organu: obowiązywał tekst ogłoszony w Dz. U. z 2015 r., poz. 1549 ze zm.) zwana dalej w skrócie P.b., nakazał [.................], rozbiórkę wybudowanej kładki nad potokiem [.] na działkach nr ewid. 1035/1 i 959/9 w [.] Organ I instancji ustalił, że aktualny stan kładki pieszo-jezdnej nad potokiem powstał po powodzi w latach 2009 i 2010, podczas których uległa ona zniszczeniu. Poprzednia wybudowana została w 2008 r., wcześniej istniały również inne kładki i przejazdy przez rzekę w bród, które niszczone były przez wezbraną wodę i odbudowywane. Na budowę kładki nie posiadano pozwolenia na budowę. Wdrożono zatem postępowanie legalizacyjne, jednak inwestorzy w wyznaczonym terminie nie przedstawili wymaganych dokumentów. Nie ubiegali się również u Wójta Gminy [.] o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zrealizowanej inwestycji. W tym stanie rzeczy wydano decyzję o nakazie rozbiórki. Okoliczność, że toczyły się rozmowy mające doprowadzić do nabycia gruntu pod kładką przez Gminę [.] nie miała bezpośredniego wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza że nie można przewidzieć finału takich zamierzeń. Z uwagi jednak na to, że inwestorzy nie ubiegali się o decyzję o warunkach zabudowy, nie miało to jednak w sprawie i tak znaczenia. W odwołaniu SS, IS, MS i JS zarzucili niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia kręgu inwestorów kładki, co ma niebagatelne znaczenie w kontekście dyspozycji art. 48 i 52 Prawa budowlanego, jak też niedostateczne uzasadnienie decyzji i naruszenie praw stron do brania czynnego udziału w postępowania poprzez niepowiadomienie ich o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Z kolei MK i ZK zarzucili, że w decyzji – w zakresie określenia lokalizacji kładki, pominięto działkę nr 814/4, na której postawione są przyczółki kładki. Na budowę taką nie wyrażali zgody, a działka ta jest ich własnością i jej oznaczenie powinno być zawarte w rozstrzygnięciu decyzji. Opisaną na wstępie decyzją WINB w [.] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając stanowisko i ustalenia organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że kładkę wybudowaną w 2008 r. odbudowano po powodzi w latach 2009 i 2010 bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jest ona w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego obiektem budowlanym, na którego budowę należało uzyskać pozwolenie. Jego brak oznacza, że popełniono samowolę budowlaną. Dlatego zasadnie wdrożono procedurę określoną w art. 48 Prawa budowlanego, przy czym inwestorzy nie dopełnili obowiązków z niej wynikających przez okres niemal 2 lat. Nie podjęli w tym czasie żadnych działań zmierzających do skompletowania niezbędnej dokumentacji. Prawidłowo ustalono krąg inwestorów, jak i lokalizację kładki. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wybudowano ją nad potokiem [.], a zatem lokalizacja tego obiektu podczas rozbiórki nie będzie nastręczać żadnych trudności. Dokładne określenie lokalizacji poprzez podanie nr działki byłoby konieczne podczas legalizowania samowoli budowlanej, ponieważ wymagałoby tego złożenie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy uznał, że doszło do naruszenia przez PINB w [.] art. 10 K.p.a., jednak odbyło się to bez wpływu na wynik sprawy. W skargach zawartych w jednym piśmie procesowym IS, SS, MS i JL, zarzucili naruszenie: 1) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie gwarancji możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu poprzez brak zawiadomienia przed wydaniem decyzji wszystkich stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, 2) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez przedwczesne określenie kręgu inwestorów, ponieważ na przyjęte przez organ stanowisko nie pozwalał zgromadzony dotychczas materiał dowodowy, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Skarżący podkreślili, że naruszenie art. 10 §1 ..p.a. było istotne, ponieważ PINB w [.] zasięgał informacji u Wójta Gminy [.] w kwestii nabycia przez Gminę terenu pod lokalizację kładki. Prowadzone są ponadto działania w celu zabezpieczenia potoku. Zgromadzono w aktach dowody, co do których nie mogli się wypowiedzieć. Także krąg zobowiązanych do rozbiórki został ustalony nieprawidłowo. Między innymi MS zeznawała, że jej mąż R. nie uczestniczył w budowie kładki, a zatem nie można było przyjąć, że zeznania przesłuchiwanych osób były niesprzeczne. Ponadto wbrew przyjętemu założeniu organów nie wszystkie osoby mieszkające "po drugiej stronie rzeki" brały udział w budowie kładki, jako że nakazu rozbiórki nie skierowano przecież do IS i MS. W odpowiedzi na skargę WINB w [.] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko informując przy tym, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli legalności w zakresie wyznaczonym przez wyżej powołane przepisy i przyjętego przez organy stanu faktycznego, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie legalizacji spornej kładki zostało wszczęte w dniu 28 marca 2012 r., a postanowieniem z dnia [.] stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy jej budowie oraz nakazał przedłożenie dokumentów niezbędnych do zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej. Decyzją z dnia [.] listopada 2013 r. [.] Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego w [.] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.] z dnia [.] sierpnia 2013 r. nr [.], którą nakazano rozbiórkę kładki zlokalizowanej na działkach nr 1035/1, 959/9, 814/4 oraz postanowienie tego organu z dnia [.] stycznia 2013 r., a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1372/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę MK i ZK. Wyrok stał się prawomocny z dniem 11 kwietnia 2014 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [.] czerwca 2014 r. nr [.] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie kładki zlokalizowanej na działkach nr 1035/1, 959/9 położonych w [.] oraz nałożył na inwestorów w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia przedłożenia dokumentów wymaganych w postępowaniu legalizacyjnym, to jest zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem (art. 12 ust. 7 P.b.) i oświadczeniem o posiadanym prawie do nieruchomości na cele budowlane. Podaniem z dnia 22 grudnia 2014 r. SS, IS, MS, JL zwrócili się o przedłużenie terminu na wykonanie nałożonego obowiązku w zakresie przedłożenia dokumentów o dalsze 12 miesięcy. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że Gmina Miasta [.] prowadzi starania o wykup części nieruchomości, na których posadowiona jest sporna kładka, a z właścicielami tych nieruchomości zostały zawarte wstępne umowy kupna - sprzedaży. Wniosek ten został uwzględniony przez organ pierwszej instancji, gdyż postanowieniem z dnia [.] grudnia 2014 r. wyznaczył nowy termin do 22 grudnia 2015 r. Kolejnym wnioskiem z dnia 18 grudnia 2015 r. wyżej wymienieni wystąpili o ponowne przedłużenie terminu na kolejne 12 miesięcy. Tym razem organ pierwszej instancji podjął czynności wyjaśniające i ustalił, że inwestorzy nie wnieśli nawet do organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy stosownego wniosku (pismo Wójta Gminy [.] z dnia [.] stycznia 2016 r.). Z wyżej naprowadzonego stanu faktycznego wynika, że zobowiązani inwestorzy nie podjęli żadnych kroków celem wykonania obowiązków nałożonych przez organ w celu wszczęcia procedury legalizacyjnej dla spornej kładki. Obowiązki te nie były podejmowane na znacznej przestrzeni czasu, a były znane stronom od 2013 r. Z art. 48 ust. 4 P.b. wynika, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1. Art. 48 ust. 1 P.b. stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego. Przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 2 i ust. 3 okazało się nieskuteczne, gdyż strona nie dopełniała obowiązków określonych w postanowieniu z dnia 18 czerwca 2014 r. organu pierwszej instancji, ograniczając się jedynie do składania wniosków o wydłużenie terminu do spełnienia tych obowiązków. O zamiarze niepodjęcia przez inwestorów działań legalizacyjnych stanowi chociażby fakt, że przez tak długi okres nie złożyli wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w którym to postępowaniu inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestorzy złożyli dopiero 5 lutego 2016 r., czyli już po doręczeniu im decyzji organu pierwszej instancji z dnia 22 stycznia 2016 r. o nakazie rozbiórki nielegalnie wzniesionej kładki. Dodać należy, że w ramach postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 ustawy, głównym celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W pierwszej kolejności organ podejmuje zatem działania zmierzające do ustalenia, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego podjął takie działania, czemu dał wyraz w postanowieniu z dnia 18 czerwca 2014, a następnie w zaskarżonych decyzjach. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, lecz jego uprawnieniem, w żaden sposób organ nie może zobowiązać, czy nakazać inwestorowi zalegalizowanie samowoli budowlanej. Jednocześnie jednak prowadząc postępowanie legalizacyjne organ nadzoru budowlanego musi dysponować środkami, które mobilizują inwestora do wywiązania się z nałożonego obowiązku czemu służy art. 48 ust. 3 P.b. Ustalony przez organy stan faktyczny sprawy, potwierdza spełnienie dyspozycji art. 48 ust. 4 P.b., czego konsekwencją było wydanie nakazu rozbiórki, na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. Podkreślenia wymaga, że organy orzekające w sprawie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z zachowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 i nast., a także z zachowaniem art. 80 k.p.a. jako uzasadnienie postawionego zarzutu w skardze o naruszeniu tych przepisów wskazano na przedwczesne przyjęcie, że inwestorami wybudowanej kładki przez potok byli SS, KW, RS, RM, JL, RM - podczas, gdy materiał dowodowy nie daje podstaw do precyzyjnych w tym zakresie ustaleń. Sąd stwierdza, ze poczynione przez organ I instancji ustalenie adresatów wykonania rozbiórki kwestionowanej kładki znajduje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym, a w szczególności protokołach przeprowadzonych rozpraw. Twierdzenie MS, że kładkę wykonali wszyscy mieszkający za potokiem zostało zweryfikowane przez zeznania innych stron sprawy, którzy wskazywali konkretne osoby z imienia i nazwiska, w tym także skarżący. Ani w postępowaniu instancyjnym, ani przed sądem ustaleni adresaci obowiązku nie kwestionowali tego faktu. Wyjaśniając tę kwestię wskazano na treść protokołu z dnia 16 czerwca 2016 r., że osoby uczestniczące w tym dniu w rozprawie administracyjnej i składające wyjaśnienia do protokołu wymieniały nazwiska, co po pozwoliło na określenie kręgu podmiotów - adresatów obowiązku. Ustalenie podmiotów zobowiązanych, o których mowa w art. 52 P.b. zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu zarażonej decyzji, co pozostaje w zgodzie z regułą określoną w art. 107 § 3 k.p.a. Za nietrafny Sąd uznał też zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., gdyż uniemożliwiono stronom czynny udział w sprawie przejawiający się w zaniechaniu zawiadomienia wszystkich stron postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji. Skarżący nie zgadzają się z oceną tego naruszenia, jako niemającego wpływu na wynik postępowania. W skardze skarżący nie podają, jakie konkretnie dowody nie zostały podane poprzez zaniechanie przez organ powiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. i ich wpływu na wynik postępowania. W tym aspekcie sprawy należy też zwrócić uwagę, że okolicznością, która nie budziła wątpliwości również po stronie skarżących jest fakt niewykonania obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w terminie (wielokrotnie przedłużanym przez organ pierwszej instancji), co wyczerpywało dyspozycję art. 48 ust. 4 P.b. W tym przypadku zwrócenie się przez organy nadzoru budowlanego do Wójta Gminy [.] oznaczało wykazanie szczególnej wnikliwości, ze względu na dolegliwość nakazu rozbiórki. Realizacja zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. przejawia się w prawie do inicjowania postępowania oraz prawie wypowiadania się co do treści żądania, ale także w prawie do uczestniczenia w czynnościach podejmowanych przez organ. Nie chodzi tutaj jedynie o prawo bycia obecnym, ale prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego przez stronę poprzez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78 k.p.a.), a przez to - wpływ na stosowanie normy praw materialnego lub procesowego. Przez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też w czynnościach decydujących (wyrok NSA z 13.07.2016, sygn. akt I OSK 370/15 LEX nr 210072). Z tych przyczyn Sąd uznał, że ocena wyrażona przez organ odwoławczy jest prawidłowa. Zdaniem Sądu, w ustalonych przez organy nadzoru budowlanego w sposób niebudzący wątpliwości okolicznościach faktycznych i prawnych, zaskarżona decyzja nakazująca rozbiórkę spornej kładki jest decyzją prawidłową. Organ nadzoru budowlanego podjął z urzędu wszelkie czynności służące wyczerpującemu zgromadzeniu materiału dowodowego i przeprowadził jego analizę w świetle prawidłowo ustalonych przepisów prawa materialnego. Jednocześnie z uwagi na jednoznaczny zapis ustawodawcy w art. 48 ust. 4 ustawy oraz ustalenie, że wyznaczony termin, w jakim strona miała przedłożyć określone dokumenty, upłynął bezskutecznie, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do wydania nakazu rozbiórki. Konstrukcja analizowanej normy prawnej nie pozostawia organom nadzoru budowlanego uznaniowości, ani możliwości odmiennego od wskazanego w tej normie rozstrzygnięcia. Na marginesie sprawy dodać można, że przedstawiony przez MK w dniu [.] grudnia 2013 r. szkic sytuacyjny do sprawy prowadzonej przed Sądem Rejonowym w [.] o sygn. akt I Ns [.] /12 wskazuje, że część pasa drożnego stanowiącego służebność skarżących ustaloną postanowieniem Sądu Rejonowego w [.] zosatął ogrodzona przez właściciela nieruchomości 814/3 i skarżący nie mogą z niej korzystać. Ogrodzenie nieruchomości nr 814/3 spowodowało, że dostęp do kładki, nieformalnie jest wykonywany poprzez działkę nr 814/4, do której skarżący nie mają żadnego tytułu prawnego, co nie pozwala na złożenie pozytywnego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi oddalił.