II SA/Rz 867/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany terminu dostarczenia dokumentów -skargę oddala- Przedmiotem skargi J. P. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanego przez adw. M. P. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "[...]WINB") z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie "PINB") z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany postanowienia własnego o zmianie terminu dostarczenia dokumentów i przekazujące sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kwestionowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu 25 czerwca 2018 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego o funkcji handlowej wykonanego w konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych 1,88 m x 1,83 m, stanowiącego własność skarżącego, usytuowanego na działce ew. nr 203 w miejscowości S., stanowiącej własność Gminy [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] PINB wstrzymał skarżącemu roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego tymczasowego o funkcji handlowej wykonanego w konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych 1,88 m x 1,83 m usytuowanego na działce o nr ew. 203 w miejscowości S., stanowiącej własność Gminy [...], równocześnie ustalając wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy przez trwałe zabezpieczenie obiektu budowlanego przed dostępem osób postronnych, oraz nakładając obowiązek przedstawienia w terminie do 30 grudnia 2018 r.: 1) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (dalej w skrócie: "u.p.b.") tj.: - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzonego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - decyzji bądź umowy zarządcy drogi o możliwości zajęcia pasa drogowego. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...] [...]WINB po rozpatrzeniu zażaleń na powyższe postanowienie - utrzymał je w mocy. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1332/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na postanowienie [...]WINB z dnia [...] października 2018 r. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego, postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] zmienił postanowienie własne z dnia [...] lipca 2018 r. w zakresie terminu i ustalił nowy termin wykonania obowiązku do dnia 30 kwietnia 2019 r. W dniu 16 kwietnia 2019 r. skarżący złożył kolejny wniosek o zmianę postanowienia w zakresie terminu przedstawienia dokumentacji, uzasadniając go złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a także złożeniem wniosku o zajęcie pasa drogowego drogi gminnej na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] PINB działając na podstawie art. 77 § 2 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej w skrócie: "k.p.a.") zmienił postanowienie własne z dnia [...] listopada 2018 r. w zakresie terminu i ustalił nowy termin wykonania obowiązku do dnia 30 sierpnia 2019 r. Po rozpoznaniu zażalenia Gminy [...] na powyższe postanowienie, [...]WINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] uchylił postanowienie PINB z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia [...]WINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 77 § 2 k.p.a. organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. W ocenie [...]WINB, postanowieniem dowodowym wydanym w prowadzonym postępowaniu jest postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.b. wstrzymujące roboty budowlane, ustalające wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakładające obowiązek przedstawienia w określonym terminie wymaganych dokumentów. Natomiast postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], którym organ zmienił własne postanowienie z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] i ustalił nowy termin wykonania obowiązku, nie jest postanowieniem dowodowym. [...]WINB stwierdził, że PINB nie mógł wydać w oparciu o art. 77 § 2 k.p.a., postanowienia o zmianie postanowienia z dnia [...] listopada 2018 r. Następnie [...]WINB wyjaśnił, że art. 77 § 2 k.p.a. nie precyzuje w jakiej formie należy zmienić postanowienie dowodowe, ani też nie wypowiada się co do możliwości złożenia środka zaskarżenia. Zdaniem [...]WINB postanowienie, którego dotyczy zmiana terminu jest postanowieniem, na które służy zażalenie, stąd rozpatrzono wniesione zażalenie. Jednocześnie [...]WINB stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Na koniec [...]WINB podkreślił, że przedmiotem postępowania była ocena i zajęcie stanowiska odnośnie tego, czy zachodzą przesłanki do wydania postanowienia o zmianie terminu w oparciu o art. 77 § 2 k.p.a., natomiast brak było podstaw do odniesienia się do kwestii merytorycznych w skarżonej sprawie. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 9 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego określenia stron postępowania w treści postanowienia, a przez to uniemożliwienie oceny, czy rozstrzygnięcie jest skierowanie do właściwych podmiotów, a przez to również naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności, pogłębiania zaufania do organów administracji oraz informowania, 2) art. 124 § 2, oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez zawarcie w treści zaskarżonego postanowienie szczątkowego uzasadnienia faktycznego oraz brak uzasadnienia prawnego, a przez to naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj.: praworządności, prawdy obiektywnej, informowania stron i wyjaśniania przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy, 3) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., oraz art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 i art. 15 k.p.a. poprzez niedokonanie pełnej oceny całego materiału dowodowego, a przez to przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów co doprowadziło do uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy istniały przesłanki do wydania przez [...]WINB postanowienia rozstrzygającego sprawę, będąc równocześnie naruszeniem zasady praworządności, prawdy obiektywnej, informowania stron szybkości postępowania oraz dwuinstancyjności. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia [...]WINB oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż oznaczenie stron postępowania jest jednym z kluczowych elementów każdego orzeczenia. Ze względu na swoją wagę winno być ono dokonane w sposób nie budzący wątpliwości. Z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że strony postępowania zostały określone w "odrębnym rozdzielniku", który nie został jednak dołączony do egzemplarza postanowienia, który otrzymał skarżący. Zdaniem skarżącego, brak oznaczenia strony lub stron postępowania oznacza, że nie został wskazany adresat postanowienia. W konsekwencji postanowienie nie może wywierać żadnych skutków prawnych i jako rażąco wadliwe winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Skarżący podniósł również, że za uzasadnienie faktyczne nie może być uznane wyłącznie "zrelacjonowanie" dotychczasowego przebiegu postępowania, w tym argumentów podnoszonych przez strony w ramach wniosków czy w środkach odwoławczych. Podobnie nie spełnia wymagań stawianych uzasadnieniu prawnemu sytuacja, gdy organ orzekający nie przytacza treści zastosowanych przepisów oraz nie dokonuje ich wykładni. Zdaniem skarżącego, [...]WINB powołując się na treść art. 77 § 2 k.p.a. nie dokonał wykładni tego przepisu, ani nie wskazał, jaki jest związek normy prawnej z niego wynikającej z przedmiotem niniejszego postępowania, a tym bardziej jaki jest jej wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie. Następnie skarżący stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia [...]WINB nie dokonał wykładni art. 138 § 2 k.p.a., ani nie wyjaśnił z jakich przyczyn zastosował go w niniejszej sprawie. W efekcie nie wiadomo z jakich przyczyn postępowanie organu I instancji zostało uznane za obarczone wadami i to tego rodzaju, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącego, [...]WINB mógł i powinien był usunąć stwierdzone uchybienia organu I instancji w ramach postępowania zażaleniowego. W odpowiedzi na skargę, [...]WINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie kasacyjne organu drugiej instancji uchylające postanowienie, którym dokonano zmiany postanowienia zmieniającego termin określony w postanowieniu nakładającym obowiązki w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.p.b. Wstępnie należy odnotować, że wyznaczony w trybie art. 48 ust. 3 u.p.b. termin na wykonanie nałożonych przez organ obowiązków ma charakter procesowy. Przepisy u.p.b. nie określają jego długości, pozostawiając tę kwestię w dyspozycji organu. Priorytetem postępowania legalizacyjnego jest umożliwienie inwestorowi zalegalizowania zrealizowanych robót budowlanych. Jeżeli istnieje możliwość wykazania, że wykonane prace są zgodne z prawem, jednakże w następstwie pewnych okoliczności inwestor nie może tego uczynić w terminie zakreślonym w oparciu o art. 48 ust. 3 u.p.b., organ może ów termin przedłużyć, bądź przywrócić. Podejście formalistyczne, w konwencji którego organ byłby zobowiązany do orzeczenia nakazu rozbiórki, wobec niewykonania przez inwestora w terminie działań wykazujących zgodność z prawem zrealizowanych robót budowlanych, w sytuacji gdy wykazanie tego faktu jest możliwe, tyle że w późniejszym terminie, kłóciłoby się z systemową funkcją postępowania legalizacyjnego, jaką jest doprowadzenie do zalegalizowania nienaruszających prawa inwestycji budowlanych. Kwestia ta była już przedmiotem licznych wypowiedzi sądów administracyjnych – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 września 2016 r. sygn. II SA/Rz 1758/15 oraz z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Rz 387/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 2113/10. Sąd podziela stanowisko organów, że postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.p.b. ma charakter dowodowy, a co za tym idzie może zostać zmienione w trybie art. 77 § 2 K.p.a. Zgodzić należy się także ze stanowiskiem, że wydane w oparciu o art. 77 § 2 K.p.a. postanowienie zmieniające postanowienie źródłowe, nie może zostać następnie zmienione w tym samym trybie – art. 77 § 2 K.p.a. Przymiot postanowienia dowodowego, wobec którego dopuszcza się reasumpcję procesową w trybie art. 77 § 2 K.p.a. posiada wyłącznie postanowienie nakładające obowiązek oraz określające termin jego realizacji – art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.p.b. Sąd przyjmuje, iż na takie postanowienie przysługuje zażalenie, co wynika z art. 48 ust. 2 u.p.b. Jeżeli ustawodawca dopuszcza kwestionowanie zażaleniem postanowienia nakładającego obowiązki legalizacyjne oraz określającego termin jego realizacji, to logiczną konsekwencją takiego układu upoważnień procesowych jest wniosek, że w sytuacji zmiany tego postanowienia w zakresie choćby jednego z jego elementów materialnych – np. terminu – uprawnienie do wniesienia zażalenia pozostaje aktywne. W analizowanej sprawie organ I instancji, opierając się o art. 77 § 2 K.p.a. wydał postanowienie zmieniające postanowienie własne, wydane również na podstawie art. 77 § 2 K.p.a., a zatem: "zmienił postanowienie zmieniające", co w kontekście powyższych uwag należało uznać za wadliwe. Z tych względów zaskarżone postanowienie Sąd ocenia jako prawidłowe. Nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty. Zaskarżone postanowienie w swojej komparycji nie wymienia wszystkich stron postępowania, jednakże zgodnie z adnotacją zamieszczoną w jego końcowej części, wskazuje je stosowny rozdzielnik. To, że nie został on przesłany stronie skarżącej nie stanowi naruszenia prawa. Sąd nie dostrzega także monitowanych w skardze wadliwości uzasadnienia kwestionowanego postanowienia. Organ wskazał przepisy, mające znaczenie w sprawie oraz okoliczności faktyczne, względem których należy je relatywizować. Faktycznie, organ nie wyjaśnił, dlaczego wydał postanowienie kasacyjne, a nie reformatoryjne, co jednak nie stanowiło uchybienia rzutującego na konieczność jego eliminacji z obrotu prawnego. Art. 138 § 2 K.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do postanowień – art. 144 K.p.a., co przekłada się na konieczność uwzględniania różnic w postępowaniach inicjowanych odwołaniem i zażaleniem. Na kanwie niniejszej sprawy Sąd zwraca uwagę, że organ II instancji wydał postanowienie kasacyjne, albowiem organ I instancji zmienił "niewłaściwe" postanowienie. Wydanie przez organ odwoławczy postanowienia zmieniającego względem postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. byłoby w istocie orzekaniem w I instancji, co zdaniem Sądu jest niedopuszczalne. Ponowne rozpoznanie sprawy, z uwagi na upływ czasu niezbędnego do rozstrzygnięcia zażalenia, wymaga ponownego określenia terminu realizacji obowiązku nałożonego w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.p.b. W tej materii niewątpliwie lepsze rozeznanie posiada organ I instancji. Rację ma również [...]WINB, gdy zauważa, że przedmiotem analizy nie mogły zostać objęte kwestie merytoryczne, odnoszące się in genere do zasadności wydanego w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 postanowienia. Kwestia ta była już przedmiotem kontroli sądu w postępowaniu o sygn. akt II SA/Rz 1332/18. Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.