II SA/Rz 868/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skarg H. G. i W. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalania gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących H. G. i W. Ł. kwoty po 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skarg W.Ł. i H.G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej "Kolegium" lub "SKO") z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, którą wydano w następującym stanie sprawy; Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi T., gmina [...] oraz podał ją do publicznej wiadomości przez odczytanie na zebraniu uczestników scalenia zwołanym w dniu [...] grudnia 2013 r., a ponadto przez jej wywieszenie w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w skład obszaru scalenia, w tym w Starostwie Powiatowym w [...], w Urzędzie Miasta i Gminy [...] oraz we wsi T. od 19 stycznia 2013 r. do 2 stycznia 2014 r. Odwołania od powołanej wyżej decyzji złożyli K.S, A.N., U. i H.N., J.K., Z. P., H.G., H. i R.O., W.Ł., S.S., T.M. i A.O. W następstwie rozpatrzenia odwołań złożonych przez K.S., A.N., U.i H. N., J.K., Z.P., H.G., H.i R.O., W.Ł., S.S. Kolegium opisaną na wstępie decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2/w zakresie pkt I i II sentencji decyzji/ oraz art. 138 § 2 /w zakresie pkt III sentencji decyzji/ ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołano tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; obowiązuje tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") , w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 700 ze zm., dalej "ustawa scaleniowa"). w pkt I uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej: 1. działki oznaczonej po scaleniu nr 1514 (przed scaleniem o nr 605/2), wydzielonej jako ekwiwalent gruntowy dla U. i H.N., uwidoczniony w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu pod pozycją 268, 2. działki oznaczonej po scaleniu nr 1285 (przed scaleniem stanowiącej część działki nr 486), wydzielonej jako ekwiwalent gruntowy dla J.K., uwidoczniony w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu pod pozycją 140, 3. działki oznaczonej po scaleniu nr 1462 (przed scaleniem o nr 521), wydzielonej jako ekwiwalent gruntowy dla Z.P., uwidoczniony w rejestrze dodatkowym szacunku porównawczego gruntów po scaleniu po komisyjnych zmianach projektu pod pozycją 296, 4. działki oznaczonej po scaleniu nr 1553 (przed scaleniem stanowiącej część działki o nr 582) wydzielonej jako ekwiwalent gruntowy dla H.G., C.O., K.Z., M. R. i M.Ż., uwidoczniony w rejestrze dodatkowym szacunku porównawczego gruntów po scaleniu po komisyjnych zmianach projektu pod pozycją 274, 5. działki oznaczonej po scaleniu nr 1429 (przed scaleniem o nr 556) wydzielonej jako ekwiwalent gruntowy dla H.i R.O., uwidoczniony w rejestrze dodatkowym szacunku porównawczego gruntów po scaleniu po komisyjnych zmianach projektu pod pozycją 278, 6. działki oznaczonej po scaleniu nr 1326 (przed scaleniem stanowiącej część działki o nr 354) wydzielonej jako ekwiwalent gruntowy dla W.Ł., uwidoczniony w rejestrze dodatkowym szacunku porównawczego gruntów po scaleniu po komisyjnych zmianach projektu pod pozycją 536, 7. działki oznaczonej po scaleniu nr 1549 (przed scaleniem stanowiącej część działki o nr 584) wydzielonej jako ekwiwalent gruntowy dla S.S., uwidoczniony w rejestrze dodatkowym szacunku porównawczego gruntów po scaleniu po komisyjnych zmianach projektu pod pozycją 308, 8. działki oznaczonej po scaleniu nr 1551 (przed scaleniem stanowiącej część działki o nr 583) wydzielonej jako ekwiwalent gruntowy dla M.M., uwidoczniony w rejestrze dodatkowym szacunku porównawczego gruntów po scaleniu po komisyjnych zmianach projektu pod pozycją 238, i w powyższym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji; w pkt II uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 1,1. sentencji decyzji w zakresie stwierdzenia, iż "w następstwie rozpatrzenia złożonych zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów dokonano zmian projektu scalenia gruntów położonych w obrębie ewidencyjnym T. należących do M.Ł. zam. T. 202" i w tym zakresie orzekło, iż "w następstwie rozpatrzenia złożonych zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów dokonano zmian projektu scalenia gruntów położonych w obrębie ewidencyjnym T. należących do Pana W. Ł., zam. [...] 202"; w pkt III uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działek o nr 1515 i 1516 (przed scaleniem o nr 605/1) wydzielonych jako ekwiwalent gruntowy dla A.N., uwidoczniony w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu pod pozycją 266, i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji; w pkt IV w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Z kolei postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołań T.M. i A.O. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Kolegium z [...] kwietnia 2015 r. W. Ł. H.G. i Z.P. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargi, przy czym postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. skarga Z.P. został odrzucona z uwagi nieuzupełnienie jej braków formalnych i fiskalnych. W.Ł. domagając się uchylenia decyzji obydwu instancji oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów: - art. 10 ust. 1 ustawy scaleniowej przez błędne przyjęcie, że zmiany projektu scalenia dokonuje komisja, gdy tymczasem projekt scalenia opracowuje geodeta-projektant przy udziale powołanej komisji pełniącej wyłącznie funkcje doradcze, a więc nie decydującej o zatwierdzeniu zmian w projekcie scalenia, co miało miejscu w przeprowadzonym postępowaniu scaleniowym, - art. 8 ust. 2 i 3 ustawy scaleniowej, gdyż bez zgody skarżącego wydzielone zostały grunty o powierzchni mniejszej niż dopuszczalne 3 % różnicy, - art 26 ustawy scaleniowej poprzez wprowadzenie zmian do projektu scalenia bez wyznaczenia ich na gruncie oraz bez okazania skarżącemu wprowadzonych zmian, - naruszenie zasady ekwiwalentności określonej w art. 8 ustawy scaleniowej poprzez nieprzyznanie skarżącemu gruntów o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane, - naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej poprzez niestworzenie skarżącemu korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego. Z kolei H.G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wyjaśniła, że objęta scaleniem działka leśna nr 271 o powierzchni 23 arów nie podlegała scaleniu, a SKO nie odniosło się do jej zastrzeżeń złożonych odnośnie tej działki. Pomiary tej działki dokonane przed zakończeniem scalenia wykazały, że przebiegająca wzdłuż jej granicy droga gminna nr 270 jest częściowo, a na niektórych odcinkach w całości położona na działce nr 271. Zdaniem skarżącej geodeta celowo wprowadził ją w błąd nie informując o tym fakcie i twierdząc, że jest bezużyteczna, bowiem faktycznie działka została przeznaczona częściowo na poszerzenie drogi, a częściowo jako atrakcyjna zadrzewiona działka przejęta została przez sąsiada. Ponadto niewłaściwie wyceniono ją na 6,9 pkt szacunkowych na najniższą z możliwych wartości wynoszącą 1. 000 zł. Co do przyznanej jako ekwiwalent działki nr 619 to powinna ona figurować w ewidencji jako działka oznaczona LzR, a jej wartość szacunkowa powinna zostać obniżona o 10 pkt. Jej zdaniem zachodzi podejrzenie, że podwyższenie wartości tej działki miało na celu zrekompensowanie jej brakujących 20 arów pola, tym bardziej, że wcześniej działka ta figurowała jako działka rolna klasy IV o wartości szacunkowej 69, 78 pkt. Ponadto wskazała, że działka ta nie została właściwie zrekultywowana i w chwili obecnej nie nadaje się pod uprawę, a jej użytkowanie naraża ją na spore koszty. W jej ocenie nie otrzymała gruntu o równej wartości szacunkowej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zostały przez WSA uwzględnione przede wszystkim z przyczyn, które Sąd obowiązany był dostrzec z urzędu. Wyjaśnić należy w pierwszej kolejności, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrola legalności działań administracji publicznej jest przeprowadzana przez sąd w określonej kolejności. Otóż najpierw sąd bada czy nie występują wady dające podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, następnie czy nie naruszono przepisów postępowania w sposób, o którym wyżej mowa. Dopiero w przypadku negatywnego wyniku tej kontroli sąd może zbadać zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego. Stwierdzenie istnienia danego typu wad na wcześniejszym etapie może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad (zob. teza 14 komentarza do art. 145 p.p.s.a. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz - Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 460 - 461). Przedmiotem kontroli WSA uczyniono w niniejszej sprawie decyzję administracyjną wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. Decyzja ta została oparta na przepisach ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2014 r. poz. 700 ze zm.; zwana dalej ustawą scaleniową). W myśl art. 1 tej ustawy, celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Najogólniej rzecz biorąc, scalenie polega na połączeniu w jedną całość wielu rozdrobnionych lub też położonych w niekorzystnej konfiguracji nieruchomości celem dokonania ponownego podziału nieruchomości, które podlegały scaleniu, z zachowaniem proporcji w zakresie powierzchni tych scalonych nieruchomości, jednakże ze zmianą w zakresie ich usytuowania a także przeznaczenia. Cała konstrukcja scalenia i podziału nieruchomości, niewątpliwie skomplikowana, długotrwała i kosztowna, ma na celu efektywniejsze wykorzystanie danego terenu przy jednoczesnym stworzeniu zaplecza technicznego, w postaci odpowiednich dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, ułatwiającego eksploatację nowo wydzielonych działek (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. II SA/Lu 454/10). Projekt scalenia gruntów sporządzony przez geodetę we współpracy z komisją powołaną przez starostę oraz udziale uczestników scalania może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu (art. 23 ust. 2 i art. 26 ustawy scaleniowej), większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Zatwierdzenie projektu scalenia następuje w drodze decyzji starosty, o czym stanowi z kolei art. 27 ust. 3 ustawy scaleniowej. Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji zatwierdzającej projekt scalenia prowadzone jest według przepisów procesowych wyrażonych do ustawie scaleniowej; natomiast w zakresie nieunormowanym w tej ustawie znajdą zastosowanie przepisy K.p.a., o czym stanowi art. 33 ust. 1 ustawy scaleniowej. Sąd zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą albowiem obarczone są one wadami procesowymi, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania scaleniowego. Dostrzeżone wady postępowania nie pozwalały Organom na wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, a więc nie pozwalały na zastosowanie przepisu art. 27 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy scaleniowej. WSA dostrzegł naruszenie przepisu art. 13 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej, poprzez niewłaściwe zwołanie przez Starostę zebrania uczestników scalenia, na którym podjęto uchwałę o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek gruntów. Sporządzenie projektu scalenia gruntów musi poprzedzać czynność geodety polegająca na oszacowaniu gruntów objętych scaleniem. Geodeta dokonuje szacunku stosując zasady określone przez uczestników scalenia w formie uchwały – art. 10 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy scaleniowej. Prawo do wyrażania zgody na dokonany przez geodetę szacunek ustawodawca przyznaje uczestnikom scalenia. Jest ona wypowiadana w formie uchwały – art. 13 ust. 1 ustawy scaleniowej - podejmowanej na zebraniu zwołanym przez starostę. Uchwała może zapaść większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia. W razie niepodjęcia uchwały na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie, za ważną uważa się uchwałę podjętą większością trzech czwartych głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie (art. 13 ust. 2 ustawy scaleniowej). Sąd podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 18 marca 2010 r., o sygn. II OSK 752/09, iż art. 13 ust. 2 cyt. ustawy nie daje podstaw do wyprowadzenia wniosku, iż wyłączona jest możliwość wyznaczenia pierwszego terminu zebrania i jednocześnie drugiego terminu zebrania, gdyby okazało się, że w pierwszym zebraniu nie weźmie udziału wyznaczona liczba uczestników scalenia. Taki sposób wyznaczania terminów zebrań, nie pozbawia stron możliwości realnego udziału w postępowaniu i nie narusza przepisu art. 13 ust. 2 ustawy scaleniowej. Zgoda uczestników na oszacowanie gruntów ma dla postępowania scaleniowego kapitalne znaczenie ze względu na art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej, który nakazuje uczestnikowi scalenia przyznać grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane. Dopiero wówczas gdy wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3% (art. 8 ust. 2 ustawy scaleniowej). Brak zgody na dokonany szacunek uniemożliwia organom procedowanie w oparciu o ten dokument. W takiej sytuacji może wchodzić w grę art. 13 ust. 4 ustawy scaleniowej, który wyposaża starostę w kompetencje do wydania postanowienia o akceptacji dokonanego szacunku gruntów. Uczestnicy scalenia informacje o przedmiocie ogólnych zebrań uczestników scalenia uzyskiwali w postępowaniu scaleniowym z treści zawiadomień publikowanych przez Starostę [...] Zdaniem Sądu, Organy nie mogą uznać, że uczestnicy scalenia wyrazili zgodę na dokonany szacunek, jeżeli nie zostaną prawidłowo powiadomieni o terminie i miejscu zebrania uczestników scalenia, na którym miała zostać podjęta uchwała o wyrażeniu zgody na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy scaleniowej. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszym postępowaniu, co musiało zaważyć o legalności kolejnych czynności scalenia. Starosta [...] w zawiadomieniu z dnia [...] października 2012 r., o nr [...], poinformował uczestników o terminie zebrania poświęconego ustalaniu zasad szacunku porównawczego gruntów. W kolejnym zawiadomieniu z dnia [...] listopada 2012 r., o nr [...], zawiadomiono uczestników o terminie i celu zebrania w postaci ogłoszenia szacunku porównawczego gruntów i ich części składowych. Natomiast w zawiadomieniu z dnia [...] listopada 2012 r., o nr [...], Starosta zwołując zebranie uczestników scalenia gruntów, poinformował o tym, że celem zwoływanego zebrania wyznaczonego na dzień [...] grudnia 2012 r., o godz. 17.00 we wsi T. w budynku Szkoły Podstawowej, jest podjęcie uchwały w sprawie zatwierdzenia zasad szacunku porównawczego gruntów. Jednocześnie w zawiadomieniu tym poinformowano, że w razie nie przybycia na zebranie co najmniej połowy uczestników scalenia, ustala się drugi termin zebrania na dzień 5 grudnia 2012 r. o godzinie 17.30. Z akt sprawy wynika, że z ogólnej liczby uczestników scalenia na zebranie zwołane na dzień 5 grudnia 2012 r. godzina 17.30, stawiło się 60 osób. Zebranie odbyło się w drugim terminie, na którym obecni uczestnicy podjęli uchwałę o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek porównawczy gruntów przeprowadzony w dniach od 6 listopada 2012 r. do 16 listopada 2012 r. Według Sądu, Starosta [...] nie mógł stwierdzić, że uchwała o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek została podjęta zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej, skoro w zawiadomieniu z dnia [...] listopada 2012 r., o nr [...], o zwołaniu zebrania poinformowano uczestników scalenia o tym, że celem zebrania jest podjęcie uchwały w sprawie zatwierdzenia zasad szacunku porównawczego. Zatwierdzenie zasad szacunku porównawczego nie jest tym samym co wyrażenie zgody przez uczestników scalenia na dokonany szacunek gruntów objętych scaleniem. Zasady szacunku porównawczego uczestnicy scalenia określili już w swej uchwale z dnia [...] października 2012 r. Ponieważ Starosta [...] nie poinformował skutecznie uczestników scalenia o tym, że na dzień 5 grudnia 2012 r. zwołuje zebranie poświęcone wyrażeniu zgody na szacunek gruntów, to nie można było przyjąć, że zapewniono uczestnikom udział w podjęciu kluczowej dla scalenia uchwały, a tym samym że wyrażono zgodę na przeprowadzony szacunek gruntów. Uczestników scalenia poprzez niewłaściwą treść zawiadomienia o zwołaniu zebrania wprowadzono w błąd co do celu zebrania wyznaczonego na 5 grudnia 2012 r. Opierając się na treści zawiadomienia z dnia [...] listopada 2012 r., o nr [...], uczestnik scalenia miał podstawy przyjąć, że w dniu 5 grudnia 2012 r. odbędzie się zebranie o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy scaleniowej, nie zaś zebranie w celu podjęcia uchwały na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 tej ustawy. Ponieważ informacja Starosty o przedmiocie zwoływanego zebrania nie odpowiadała rzeczywistemu jego celowi, to uchwała z dnia 5 grudnia 2012 r. o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek porównawczy gruntów wsi T., gminy [...] woj. [...], jako podjęta z naruszeniem art. 13 ust. 1, 2 i 3 ustawy scaleniowej, nie mogła stanowić podstawy do kontynuowania czynności postępowania scaleniowego w tym wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów. Doprowadziło to w istocie do istotnego naruszenia przez organy obu instancji przepisu art. 8 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej, skoro zatwierdzono scalenie gruntów w oparciu o wadliwie podjętą uchwałę o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek. Kolejne dostrzeżone przez WSA uchybienia w procedowaniu w przedmiocie scalenia odnoszą się do naruszenia przepisów art. 24 ust. 1 i 2, art. 25 ust. 1, art. 26 ustawy scaleniowej. Według art. 24 ust. 1 w/w ustawy uczestnicy scalenia, w terminie 14 dni od dnia okazania projektu scalenia gruntów, mogą zgłaszać na piśmie staroście zastrzeżenia do tego projektu. Zgłoszone zastrzeżenia rozpatruje starosta, po zasięgnięciu opinii komisji, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy scaleniowej. Komisje powołuje na podstawie art. 10 ust. 1 tej ustawy, starosta i pełni ona funkcje doradcze. Należy zwrócić uwagę, iż z art. 25 ust. 1 ustawy scaleniowej wynika bezwzględny wymóg aby opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów przez komisję, odbywało się w obecności zainteresowanych uczestników scalenia oraz przynajmniej połowy liczby członków komisji. Starosta [....] na potrzeby wszczętego postępowania scaleniowego w dniu [...] września 2012 r., powołał aktem o nr [...], na podstawie art. 10 ustawy o scaleniowej Komisję składającą się z 11 osób. W przekazanych sądowi dokumentach znajdują się protokoły tej Komisji z rozpatrzenia zastrzeżeń zgłoszonych przez uczestników scalenia do projektu szczegółowego nowo wydzielonych gruntów w gospodarstwach rolnych. Po pierwsze, protokoły z rozpatrzenia zgłoszonych zastrzeżeń nie odpowiadają wymogom wynikającym z przepisów K.p.a. bowiem na żadnym z nich członkowie komisji nie złożyli swych własnoręcznych podpisów, jak również nie zamieszczono wzmianek o odczytaniu protokołu osobom obecnym przy jego podpisaniu. Ten warunek uznania protokołu za podstawę podejmowania dalszych czynności procesowych wynika z treści art. 68 § 2 K.p.a., który Komisja obowiązana była stosować poprzez odesłanie zawarte w art. 33 ust. 1 ustawy scaleniowej. Po drugie, z treści protokołów oraz kolejnych czynności wynika, że Komisja nie wyrażała swojej opinii na temat zgłoszonych zastrzeżeń lecz w istocie dokonała ich merytorycznego rozpatrzenia, zastępując w tym zakresie Starostę [...] Wskazuje na to m.in. używanie w Protokołach słów "postanowiono pozostawić projekt bez zmian" –., czy "postanowiono przeznaczyć do rekultywacji" - protokół z 10 września 2013 r. Zastrzeżenia uwzględnione przez Komisje w dniach 5 września 2013 r. do 29 października 2013 r. i zapisane w nieprawidłowo sporządzonych protokołach zostały według sprawozdania technicznego geodety wprowadzone do projektu scalenia i naniesione na szkic wyniesienia projektu, a więc bez jakiegokolwiek udziału Starosty. Oznaczać to musi, że nie Starosta [...] a powołana przez ten organ Komisja wbrew wyraźnej treści art. 24 ust. 2 i art. 25 ust. 1 ustawy scaleniowej, dokonała faktycznego rozpoznania zgłoszonych do projektu zastrzeżeń. W świetle prawa nie może budzić wątpliwości, że to starosta po zapoznaniu się z niewiążącą go opinią komisji rozpatruje zgłoszone zastrzeżenia a następnie na podstawie jego decyzji w sprawie zgłoszonych zastrzeżeń geodeta wprowadza zmiany do projektu scalenia na podstawie art. 26 ustawy scaleniowej. W świetle tych regulacji, rozpatrzenie zastrzeżeń należy do wyłącznych kompetencji starosty i powinno się odbyć przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt scalenia nie zaś w jej treści. W sprawie stanowiącej przedmiot orzekania WSA, zmiany o jakich mowa w art. 26 ustawy, zostały wprowadzone do projektu wyłącznie w wyniku działań Komisji i geodety, która w dniach 27 września 2013 r., 10 października 2013 r. oraz 11 października 2013 r., obradowała w składzie pięcioosobowym, czyli z naruszeniem przepisu art. 25 ust. 1 ustawy scaleniowej. Przypomnieć należy, iż według tej regulacji opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów przez komisję, odbywa się w obecności zainteresowanych uczestników scalenia oraz przynajmniej połowy liczby członków komisji. Komisja powołana przez Starostę L. liczyła 11 członków. Dlatego również i w tym wypadku uznać należało naruszenie przepisów postępowania scaleniowego w postaci art. 24 ust. 2, art. 25 ust. 1 i art. 26 ustawy scaleniowej. SKO naruszyło przepis art. 6, 7, 77 i 80 K.p.a. oraz art. 138 § 1 i 2 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie dostrzegł bowiem istotnych wadliwości w postępowaniu scaleniowym, uniemożliwiających wydanie decyzji merytorycznej w odniesieniu do wszystkich działek objętych scaleniem. Wobec stwierdzonych nieprawidłowości, Sąd nie mógł odnieść się do tych zarzutów skarg, które podnosiły naruszenie przez Starostę i SKO przepisów gwarantujących przyznanie skarżącym gruntów o równej wartości szacunkowej. Ponownie rozpoznając sprawę scalenia, Organy winny uwzględnić dokonaną w niniejszym wyroku ocenę prawną ich działań, co powinno polegać na właściwym zastosowaniu przepisów art. 13, art. 24, art. 25 i 26 ustawy scaleniowej. Należało przyznać częściowo racje stronom skarżącym co do uchybień organów w zakresie stosowania przepisów określających zakres działania Komisji, która przy rozpoznawaniu zastrzeżeń do projektu scalania ma wyłącznie udział doradczy nie zaś decydujący. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 134, art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.