II SA/Rz 871/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. H. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 27 maja 2024 r. nr OA.7722.18.6.2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych – skargę oddala – Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 27 maja 2024 r. nr OA.7722.18.6.2024, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Postanowieniem z 12 kwietnia 2024 r. nr PINB.5140.11.1.2024 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji"), działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) – dalej: "u.p.b.", nakazał PH (dalej: "skarżąca") wstrzymanie prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku gospodarczego z częściową nadbudową mieszkalną, zlokalizowanego na działce nr [...] o lokal gastronomiczny o wymiarach 4,60 m x 18,28 m. Jednocześnie w rozstrzygnięciu postanowienia organ I instancji poinformował skarżącą o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. PINB podał, że 29 lutego 2024 r. przeprowadził czynności kontrolne na działce nr [...]. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że na działce istnieje m.in. dwukondygnacyjny murowany budynek o wymiarach zewnętrznych 12,05 m x 18,28 m. Parter budynku pełni funkcję gospodarczą, a piętro mieszkalną. Od strony południowej do budynku dobudowany jest lokal gastronomiczny (pizzeria) o wymiarach 4,60 m x 8,28 m, parterowy, przykryty dachem jednospadowym ze spadkiem połaci w kierunku południowym. Ustalono, że budynek gospodarczy z częścią mieszkalną został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2015 r. nr [...], a jego budowa została zakończona w 2020 r. Na podstawie wyjaśnień właścicielki działki ustalono natomiast, że pierwotnie przy południowej ścianie budynku gospodarczego z częścią mieszkalną wykonane zostały dwie wiaty o wymiarach 7,0 m x 4,50 m oraz 11,10 m x 4,50 m, które w późniejszym czasie zostały przebudowane na pomieszczenie socjalno-gospodarcze. Na wykonanie wiat w miejscu istniejącego obiektu (lokalu gastronomicznego) oraz ich późniejszą przebudowę na lokal właścicielka działki nie dokonała zgłoszenia ani nie uzyskiwała pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe organ I instancji uznał, że dobudowana od strony południowej część obiektu (lokal gastronomiczny) wykonana została w warunkach samowoli budowlanej i w konsekwencji postanowieniem wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz umożliwił skarżącej legalizację zrealizowanej dobudowy. Skarżąca wniosła zażalenie na opisane wyżej postanowienie, zarzucając wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz nieprawidłową kwalifikację wykonanych robót budowlanych. Podniosła, że na wykonanie wiat od strony południowej budynku nie było wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast późniejsze docieplenie wiat i doprowadzenie do stanu aktualnego stanowiło przebudowę obiektu budowlanego, która również nie wymaga uzyskania tego rodzaju decyzji organu administracji architektoniczno – budowlanej. Brak jest tym samym podstaw prawnych do prowadzenia postępowania naprawczego. Postanowieniem z 27 maja 2024 r. nr OA.7722.18.6.2024 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Podzielając w całości stanowisko PINB, organ odwoławczy podniósł, że w u.p.b. nie zawiera legalnej definicji "rozbudowy". Przyjmuje się, że rozbudowa to powiększenie istniejącego obiektu budowlanego, w przypadku budynku o dodatkowe pomieszczenie (m. in. pokój, wiatrołap, itp.), wykusz, taras, zadaszenie wsparte na słupach powodujące przede wszystkim zwiększenie powierzchni zabudowy, ale również powodujące zmianę istotnych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy. Co istotne, rozbudowa jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.b. W ocenie PWINB, dokonane ustalenia jednoznacznie wskazują, że roboty budowlane wykonane na działce nr [...] stanowią rozbudowę budynku gospodarczego w rozumieniu u.p.b., która zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Bezsporne jest, że na budowę wskazanego obiektu budowlanego nie uzyskano, wymaganego art. 28 ust. 1 u.p.b. pozwolenia na budowę, a więc realizacja przedmiotowej rozbudowy nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. Wobec powyższego zasadnie organ I instancji wdrożył procedurę legalizacyjną, określoną w art. 48 u.p.b. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, PH wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Powtarzając zarzuty sformułowane w odwołaniu skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 8, art. 16 § 2, art. 68, art. 75 § 1 i 2, art. 77, art. 81a § 1, art. 105 § 1, art. 136 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "k.p.a.". W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została oddalona w całości, bowiem nie okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organy są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli legalności stanowiska wyrażonego w wydanym postanowieniu, w tym zastosowanych przepisów prawa. Stan faktyczny sprawy został zatem ustalony zgodnie z wymogami stawianymi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy dokonały ustaleń adekwatnych do zakresu i przedmiotu postępowania wyjaśniającego determinowanego przepisami prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Uwzględniły również specyfikę danej sprawy, która stanowi o stanie faktycznym. Ocena zgromadzonego materiału dokonana została natomiast zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierowały się organy zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. W myśl wskazanego przepisu, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższej regulacji wynika w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, że zasadniczym warunkiem do wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. jest ustalenie, że obiekt budowlany realizowany jest w warunkach samowoli budowlanej, a jego realizacja wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymaga przy tym podkreślenia, że ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie zrealizowanego obiektu. W konsekwencji, przyjęcie właściwego trybu postępowania sanacyjnego tj. trybu legalizacyjnego albo trybu naprawczego, oceniane jest według daty wydania decyzji w procedurze sanacyjnej. W niniejszej sprawie organy ustaliły, że budynek gospodarczy z częścią mieszkalną, zlokalizowany na działce nr [...], został wybudowany na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2015 r. nr [...]. Budowa obiektu została zakończona w 2020 r. i fakt ten został w odpowiednim trybie zgłoszony organowi nadzoru budowlanego. Zaświadczeniem z [...] stycznia 2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] potwierdził, że nie wnosi sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy ww. obiektu. Z dołączonej do akt administracyjnych kopii geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej budynku wynika, że od strony południowej obiektu nie istniała kwestionowana dobudowa, pełniąca obecnie funkcje lokalu gastronomicznego. W toku postępowania ustalono ponadto, że od strony południowej do budynku dobudowany jest lokal gastronomiczny o wymiarach 4,60 m x 8,28 m, parterowy, przykryty dachem jednospadowym ze spadkiem połaci w kierunku południowym. Skarżąca oświadczyła, że pierwotnie przy południowej ścianie budynku gospodarczego z częścią mieszkalną wykonane zostały dwie wiaty o wymiarach 7,0 m x 4,50 m oraz 11,10 m x 4,50 m, które w późniejszym czasie zostały przebudowane na pomieszczenie socjalno-gospodarcze. Powyższe ustalenia znajdują odzwierciedlenie w protokole kontroli z 29 lutego 2024 r. oraz dołączanego do protokołu szkicu sytuacyjnego i dokumentacji fotograficznej. Analiza wskazanych materiałów dowodowych prowadzi do stwierdzenia, że protokół spełnia wymogi stawiane art. 68 § 1 i § 2 k.p.a. oraz zawiera wszelkie ustalenia niezbędne do zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych pod kątem obowiązujących w dacie budowy przepisów u.p.b. Organy wykazały tym samym, że po zrealizowaniu budynku na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, skarżąca wykonała roboty budowlane, w wyniku których obiekt został rozbudowany o pomieszczenie pełniące funkcję usługową. Tego rodzaju inwestycja, wymagała zaś uzyskani decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z przepisami u.p.b., punktem odniesienia w procedurze naprawczej jest nie tyle deklarowana funkcja obiektu, co faktycznie zrealizowana postać określonego obiektu budowlanego i pełnionej przez niego funkcji. Nie chodzi o kształtowane wolą inwestora przyszłe zamierzenie budowlane lub deklaracje inwestora odnośnie charakteru danej inwestycji, ale o przedsięwzięcie zrealizowane, w stosunku do którego organy nadzoru budowlanego wydały postanowienie w toku legalizacji. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że skarżąca dokonała samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego z częściową nadbudową mieszkalną, zlokalizowanego na działce nr [...] o lokal gastronomiczny o wymiarach 4,60 m x 18,28 m. Z rozbudową mamy bowiem do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość czy szerokość. W szczególności jako rozbudowę traktuje się powiększenie istniejącego budynku o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 18 lipca 2024 r. II OSK 190/23). Nadesłane akta administracyjne wskazują, że usytuowana od strony południowej cześć obiektu o wymiarach 4,60 m x 8,28 m jest funkcjonalnie i architektonicznie połączoną z bryłą głównego budynku. Nie stanowi obiektu samodzielnego, odrębnego od dwukondygnacyjnego murowanego budynku o wymiarach 12,05 m x 18,28 m. Brak jest również jakichkolwiek przesłanek, aby zrealizowaną część traktować – jak argumentuje skarżąca – jako dwie wiaty. Z oczywistych przyczyn przestrzeń zamknięta ścianami, posiadającą dach, nie mogła zostać zakwalifikowana jako wiata. Co nie mniej istotne, o kwalifikacji wykonalnych robót budowlanych decyduje ich finalny zakres oraz wynik tych robót w aspekcie konstrukcyjno – funkcjonalnym, przy uwzględnieniu norm u.p.b. Zatem nawet pierwotne wybudowanie dwóch wiat niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, a następnie wykonanie robót budowlanych będących w subiektywnym przekonaniu inwestora remontem tych wiat, nie wyklucza wdrożenia procedury naprawczej określonej art. 48 u.p.b. Decydujące znaczenie ma bowiem, tak jak w niniejszej sprawie, końcowy kształt inwestycji oraz obiektywne okoliczności jak rzeczywisty sposób użytkowania tak wykonanego obiektu. Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.