II SA/Rz 872/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Małgorzata Wolska Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 marca 2010 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi -skargę oddala- II SA/Rz 872/09 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] sierpnia 2000r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) umorzyło postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi – decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] maja 1979r. nr [...]. W podstawie prawnej organ podał art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007r. nr 231, poz. 1700 ze zm.). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] maja 1979r. Nr [...] nadającej własność gruntu z mocy prawa, gdyż jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego oraz społeczno gospodarczemu przeznaczeniu prawa. W uzasadnieniu podał, że wymienioną decyzją własność gruntu wraz z zabudowaniami o pow. 19a 92m2 oznaczonej nr 578/1 położonej w B. nadano C. N. Zarzucił, że nie był poinformowany o możliwości zaskarżenia decyzji; decyzję wydano w wyniku przestępstwa, bowiem żadna z podstaw faktycznych podnoszona w akcie nie była zgodna z prawdą i nie mogła wywrzeć zamierzonego skutku. Brak powiadomienia o akcie nadania ziemi pozbawił go konstytucyjnego prawa do dwuinstancyjnego postępowania i nigdy nie mógł zaskarżyć tego aktu. Wszelkie postępowania zmierzały do pozbawienia własności przedmiotowej nieruchomości i były sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i gospodarczego przeznaczenia prawa. C. N. (S.) nie mogła i nie nabyła własności ziemi na podstawie aktu nadania ziemi z dnia [...] maja 1979r. na podstawie ustawy z dnia 26 października 1071r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Decyzję SKO należy z tych przyczyn uznać za niezgodną z prawem, nadto Kolegium nie odniosło się do zarzutów skarżącego. SKO uznało zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy za nieuzasadnione i decyzją z dnia [...] września 2009r. nr [...] utrzymało w mocy wymienioną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że nie budzi wątpliwości, że wniosek B. B. o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczy aktu własności ziemi Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] maja 1979r. nr [...] na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250 i z 1975r. nr 16, poz. 91). Kolegium trafnie powołując się na art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnym Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007r. nr 231, poz. 10700 ze zm.) umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ww. ustawy do ostatecznych decyzji, wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ww. cyt. nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Zgodnie natomiast z ust. 3 art. 63 cyt. ustawy postępowania administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2 podlegają umorzeniu. Kolegium na poparcie stanowiska wskazało na orzecznictwo sądów administracyjnych. Skutkiem art. 63 cyt. ustawy jest brak podstaw prawnych do sięgania po instytucję stwierdzenia nieważności. W skardze do Sądu skarżący B. B. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa europejskiego ratyfikowanego przez Polskę; naruszenie linii orzeczniczej Trybunału Europejskiego, naruszenie przepisów dotyczących zasad współżycia społecznego i społeczno gospodarczego przeznaczenia prawa; naruszenie przepisów poprzez uznanie, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] maja 1979r. nr [...] nadającej własność gruntu z mocy prawa nie zmierzała do ominięcia prawa; naruszenie zasady gwarantowanej przez Konstytucję, że własność jest prawem bezwzględnym. Na tej podstawie wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i uznanie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] maja 1979r. za nieważną z mocą wsteczną, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do SKO celem ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji, bo tego rodzaju rozstrzygnięcie jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, Sąd może ją uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd takich wad i naruszeń nie stwierdził. Bezsporną okolicznością w niniejszej sprawie jest, iż B. B. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi – decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] maja 1979r. nr [...]. Akt własności ziemi nr [...] z dnia [...] maja 1979r został wydany przez Naczelnika Miasta i Gminy w B. na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych /Dz. U. Nr 27, poz. 250 / i potwierdzał C. N. prawo własności nieruchomości nr 578/1, położonej w B., o pow. 19a 92m². Powyższa ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych została uchylona na podstawie art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych / Dz. U. nr 11 poz. 81 ze zm. / - zwanej dalej ustawą z dnia 26 marca 1982 r., z tym że pozostała w mocy nabyta na jej podstawie własność nieruchomości oraz związane z tym nabyciem skutki prawne określone w art. 5, 6 i 8 -11 tej ustawy. Z unormowań, zawartych w art. 4 i 8 cyt. ustawy z dnia 26 marca 1982 r. wynika, że do właściwości sądów przeszły sprawy dotyczące uwłaszczeń, w których nie było wszczęte do dnia 6 kwietnia 1982 r. postępowanie administracyjne, sprawy w których postępowanie takie nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną i sprawy, w których ostateczne decyzje zostały wzruszone w drodze wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, co doprowadziło do potrzeby ponownego rozpoznania sprawy. Z powyższego wynika, że dla spraw, które toczyły się przed organami administracji państwowej, zakończonych przed dniem 6 kwietnia 1982 r. ostateczną decyzją tego organu, droga sądowa nie została otwarta. Była więc ona niedopuszczalna. Dopuszczenie rozpoznawania takich spraw przez sądy oznaczałoby dopuszczenie do swoistej kontroli sądowej decyzji administracyjnych i możliwości orzekania przez sądy odmiennie niż orzekły organy administracyjne (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 4 listopada 1985 r. III CRN 347/85, OSNCP 1986, z. 10, poz. 160). Art. 8 § 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. został skreślony z dniem 1 stycznia 1992 r. przez art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa /t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 231,poz. 1700 / - zwanej dalej ustawą z dnia 1 stycznia 1991 r. Stosownie do art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w tych sprawach podlega umorzeniu. Powyższe przepisy oznaczają, że brak jest możliwości prawnych po 1 stycznia 1992r., od kiedy obowiązują przepisy art. 63 ust. 2 i 3 cyt. wyżej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, skutecznego wzruszenia w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ostatecznych decyzji uwłaszczeniowych wydanych na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych bez względu na to, jak istotne uchybienia zostały popełnione w postępowaniu uwłaszczeniowym oraz jak poważne zarzuty podnosi strona przeciwko decyzji wydanej w trybie cyt. wyżej ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Po wejściu w życie art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991r. sąd jest związany decyzją administracyjną - aktem własności ziemi, jeżeli została ona uznana przez właściwy organ administracyjny za ostateczną. To związanie oznacza związanie co do osoby właściciela, obszaru nieruchomości, przebiegu granic, ale także zakresu prawa własności / wyrok SN z 5 marca 2003r. IIICKN 962/00 Lex nr 78268 /. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż w obecnym stanie prawnym zarówno organy administracyjne jak i sądy nie mogą oceniać legalności takich aktów własności ziemi (wyrok Sądu Najwyższego z 22 sierpnia 2007 r., sygn. III CSK 18/07 – LEX nr 381113; wyroki NSA z 21 maja 1998 r., sygn. akt II SA 440/98 - LEX nr 41761; z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. OSK 1924/04 – LEX nr 208949). Wobec powyższego wniosek B. B. o stwierdzenie nieważności decyzji (aktu własności ziemi) Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] maja 1979r. nr [...] nie mógł zostać rozpoznany. Wskazać przy tym należy, iż Kodeks postępowania administracyjnego, co do zasady nie przewiduje wydawania przez organy odrębnego aktu w przedmiocie wszczęcia postępowania. Od zasady tej istnieją wyjątki, jak w przypadku instytucji wznowienia postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Takiego rozwiązania ustawodawca nie przewidział w odniesieniu do procedury stwierdzenia nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 158 § 1 k.p.a.), co skutkuje zastosowaniem ogólnych zasad dotyczących wszczęcia postępowania (art. 61 § 3 i 4 k.p.a.). Ustawodawca uregulował natomiast w art. 157 § 3 k.p.a. kwestię odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności, która winna przybrać postać decyzji o odmowie. Po otrzymaniu wniosku o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi, do którego instytucja ta nie znajduje zastosowania, organ winien był odmówić wszczęcia postępowania w drodze decyzji. Wszczęcie postępowania w sytuacji, gdy brak jest przedmiotu sprawy, a następnie umorzenie postępowania jawi się jako bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że jakkolwiek organ winien był odmówić decyzją na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcia postępowania, zamiast go umarzać, jednakże uchybienie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. W tych przypadkach istotą orzeczenia jest odmowa merytorycznego rozpoznania wniosku. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi nie są zasadne, gdyż organy w toku postępowania nie naruszyły prawa w zakresie, o jakim mowa powyżej. Mając na względzie przedstawiony stan rzeczy, Sąd stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona i na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.