II SA/Rz 872/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skarg Gminy Miasto i Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej oddania działki w użytkowanie wieczyste - skargi oddala - Przedmiotem skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta oraz Gminy Miasta (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Stan faktyczny i prawny przedstawia się następująco. Wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r. V. S. i J. F. (dalej w skrócie: "wnioskodawcy) reprezentowani przez r. pr. A. D. – G. zwrócili się do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia [...] kwietnia 1986 r. nr [...] w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste działek nr [...], [...] i [...] powstałych z podziału działki nr [...], jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawcy wskazali, że Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia 6 lutego 1985 r., sygn. akt [....] stwierdził, że Skarb Państwa nabył w drodze zasiedzenia z dniem 1 marca 1984 r. m. in. nieruchomość złożoną z działki [...] objętą Lwh nr 1401. Decyzją z dnia [...]kwietnia 1986 r. nr [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego zezwolił na oddanie w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat m. in. powstałej z podziału działki [...] działki nr [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej, w celu budowy na ww. działkach budynku wielorodzinnego z Domem [...]. W dniu [...] listopada 1986 r. zawarta została umowa ze Spółdzielnią Mieszkaniową o oddaniu w użytkowanie wieczyste m. in. działki nr [...] (z późniejszych podziałów której powstały działki nr [...], [...] i [...], które wchodzą w skład kompleksu osiedla Spółdzielni Mieszkaniowej). Następnie prawowity właściciel S. F. (którego spadkobiercami są wnioskodawcy na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r.), wniósł w 2001 r. skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 6 lutego 1985 r., sygn. akt sygn. akt [...]. W wyniku rozpoznania apelacji od postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 13 czerwca 2002 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt [...] zmienił zaskarżone postanowienie m. in. w ten sposób, że uwzględniając skargę o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 6 lutego 1985 r., w zakresie wniosku o zasiedzenie nieruchomości - oddalił wniosek. W oparciu o ww. postanowienie Sądu Okręgowego w [...], S. F. doprowadził do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...] w zakresie odnoszącym się do działek nr [...], [...] i [...]. Prawidłowość unieważnienia decyzji komunalizacyjnej potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt I OSK 591/12. Następnie wnioskodawcy wskazali, że Sąd Okręgowy w [...] prawomocnym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r. ustalił w trybie art. 189 k.p.c., że Skarb Państwa nabył z dniem [...] listopada 1986 r. prawo własności nieruchomości położonej w R., składającej się z działek nr [...], [...] i [...] obj. księgą wieczystą nr [...] wskutek oddania w tym dniu przedmiotowego gruntu Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste umową notarialną z dnia [...] listopada 1986 r. Wyrok ten został wydany w związku z powoływaną w jego pisemnym uzasadnieniu uchwałą siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2011 r., III CZP 90/10. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, nabycie prawa własności do nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło z dniem [...] listopada 1986 r., tj. z dniem zawarcia umowy oddania w użytkowanie wieczyste z SM. Oznacza to, że wcześniejsza decyzja z dnia [...] kwietnia 1986 r. w przedmiocie oddania gruntów w użytkowanie wieczyste wydana została w okolicznościach, gdy S. F. był właścicielem tych nieruchomości (co potwierdził Sąd Okręgowy w [...] w postanowieniu z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I [...]). W efekcie decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, bowiem Skarb Państwa nie mógł dysponować nieruchomością w celu oddania w użytkowanie wieczyste, jeżeli nie stanowiła ona jego własności. Zdaniem wnioskodawców, oczywista sprzeczność z treścią przepisu zachodzi wobec brzmienia art. 4 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 19 i 35 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wobec S. F. nie doszło ani do zasiedzenia, ani do zgodnego z ustawą wywłaszczenia z własności nieruchomości, w związku z czym decyzja z dnia [...] kwietnia 1986 r. musi zostać uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie w przypadku uznania, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, właściwym rozstrzygnięciem powinno być wydanie przez SKO potwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w trybie art. 156 § 2 k.p.a. Dysponowanie taką decyzją umożliwi wnioskodawcom ewentualne ubieganie się o odszkodowanie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] SKO działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 104 § 1, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 z późn. zm.) - stwierdziło wydanie z naruszeniem prawa decyzji Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia [...] kwietnia 1986 r. nr [...]. w części dotyczącej oddania w użytkowanie wieczyste działki nr ew. [...] (aktualnie działki nr [...], [...] i [...]). W uzasadnieniu decyzji SKO podkreśliło, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. SKO wyjaśniło, że rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa - dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Ponadto stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. SKO wskazało, że podstawą prawną badanej decyzji jest art. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Hipoteza i dyspozycja tej normy prawnej jednoznacznie wskazuje, iż jedynie grunty będące własnością przywołanych podmiotów mogą być przedmiotem użytkowania wieczystego. SKO stwierdziło, że w chwili wydania decyzji Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia [...] kwietnia 1986 r. nr [...] własność działki nr [...] przysługiwała wyłącznie S. F. W tych okolicznościach decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponieważ Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt [...] ustalił, iż Skarb Państwa nabył z dniem [...] listopada 1986 r. prawo własności nieruchomości położonej w R. składającej się z działek nr ew. [...], [...] i [...], własność nieruchomości ustabilizowana została przy Skarbie Państwa i w konsekwencji stwierdzenie nieważności inkryminowanej decyzji stało się bezprzedmiotowe z uwagi na zaistniały nieodwracalny skutek prawny w dwóch aspektach; ustalenia następczego właściciela oraz zabudowy i zagospodarowania nieruchomości zgodnie z decyzją oraz podjętych procedur przekształceniowych użytkowania wieczystego w prawo własności. Jednak z uwag na fakt, iż w chwili wydania, decyzja obarczona była wadą istotną w zakresie własności przysługującej osobie fizycznej, SKO stwierdziło wydanie części decyzji z naruszeniem prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucili naruszenie art. 16 § 1 zd. 2 w zw. z art. 156 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 lub 8 k.p.a. Skarżący wskazali, że w dniu [...] kwietnia 1986 r. istniało w obrocie prawnym prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 6 lutego 1985 r., sygn. akt [...] stwierdzające, że Skarb Państwa nabył w drodze zasiedzenia z dniem [...] marca 1984 r. m. in. nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...], [...] i [...] objętą lwh 1401. Organ wydający decyzję o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste był tym postanowieniem związany na podstawie art. 365 § 1 k.p.c. Nie trwało wtedy żadne postępowanie mające na celu wzruszenie tego postanowienia, więc organ nie mógł nawet powziąć wątpliwości co do skuteczności tego postanowienia. Ocena SKO wskazująca, iż własność nieruchomości w dniu [...] kwietnia 1986 r. przysługiwała S. F., jest oceną następczą, tymczasem ocena rażącego naruszenia prawa powinna być dokonywana według momentu wydania decyzji, a nie z obecnej perspektywy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że na dzień wydania decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste przedmiotowych działek, Skarb Państwa był ujawniony jako właściciel tych działek - co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 6 lutego 1985 r., sygn. akt [...]. Jednakże na skutek wznowienia postępowania sądowego o zasiedzenie zakończonego ww. postanowieniem, Sąd Okręgowy w Rzeszowie zmieniając zaskarżone postanowienie - oddalił wniosek o zasiedzenie przez Skarb Państwa działek nr [...], [...] i [...], na skutek ustalenia, iż ich właścicielem pozostaje S. F. Tym samym wyeliminowane z obrotu prawnego zostało orzeczenie, na podstawie którego Skarb Państwa nabył tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości. Bez znaczenia, w ocenie SKO, jest fakt, że ww. postanowienie zapadło kilkanaście lat po wydaniu decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości, bowiem orzeczenie to wywarło taki skutek, że Skarb Państwa nie miał tytułu własności do nieruchomości - skoro wniosek o jego nabycie przez zasiedzenie został oddalony. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie jest niezasadny. Oddalenie wniosku Skarbu Państwa o zasiedzenie oznacza, że do dnia wydania takiego postanowienia, co w niniejszej sprawie nastąpiło postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia 17 października 2006 r., Skarb Państwa nie nabył prawa własności w tym trybie. Fakt istnienia w dacie [...] kwietnia 1986 r. wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że Skarb Państwa nie był właścicielem o ile został wyeliminowany dokument, który stanowił podstawę takiego wpisu i jeżeli zostało prawomocnie osądzone, że Skarb Państwa tytułu własności w drodze zasiedzenia w ogóle nie nabył. Mając powyższe na uwadze w chwili wydania decyzji Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia [...] kwietnia 1986 r. nr [...] własność działki nr [...] przysługiwała wyłącznie osobie fizycznej – S. F. Tak więc ww. decyzja rażąco narusza art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W dalszej części SKO powtórzyło argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] dotyczącą konieczności zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. W ustawowym terminie skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję SKO, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie art. 16 § 1 zd. 2 w zw. z art. 156 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 lub 8 k.p.a. poprzez pominięcie zasady niekonkurencyjności systemu weryfikacji decyzji administracyjnych w trybach nadzwyczajnych. Wobec powyższego skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Również wnioskodawcy w piśmie z dnia [...] września 2020 r. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Organy prawidłowo zgromadziły i rozważyły materiał dowodowy, czyniąc na jego podstawie właściwe ustalenia faktyczne. Przyjęta podstawa prawna rozstrzygnięcia również jest poprawna, a wywiedzione z niej następstwa prawne nie budzą wątpliwości. Kwestionowana decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym – nieważnościowym. W sprawie nie ma sporu co do faktów, które przedstawiają się następująco: 1. Postanowieniem z dnia 6 lutego 1985 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] stwierdził, że Skarb Państwa nabył w drodze zasiedzenia z dniem 1 marca 1984 r. m. in. nieruchomość złożoną z działki [...] objętą Lwh nr 1401. 2. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1986 r. nr [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego zezwolił na oddanie w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat m. in. powstałej z podziału działki [...] działki nr [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej , w celu budowy na ww. działkach budynku wielorodzinnego z Domem [...]. 3. W dniu [...] listopada 1986 r. zawarta została umowa ze Spółdzielnią Mieszkaniową o oddaniu w użytkowanie wieczyste m. in. działki nr [...] (z późniejszych podziałów której powstały działki nr [...], [...] i [...], które wchodzą w skład kompleksu osiedla Spółdzielni Mieszkaniowej). 4. Postanowieniem z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...] uwzględniając skargę o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 6 lutego 1985 r. sygn. akt [...], w zakresie wniosku o zasiedzenie nieruchomości - oddalił wniosek. 5. Decyzją z dnia [...] marca 2001 roku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] sierpnia 1993 roku, nr [...], która stwierdzono nabycie nieodpłatnie z mocy prawa przez Gminę Miasto [...] własności dziełek [...] i [...] (z podziału działki [...] powstały działki nr [...] i [...]). Prawidłowość unieważnienia decyzji komunalizacyjnej potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt I OSK 591/12. 6. Prawomocnym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r. Sąd Okręgowy w [...] ustalił w trybie art. 189 k.p.c., że Skarb Państwa nabył z dniem [...] listopada 1986 r. prawo własności nieruchomości położonej w R., składającej się z działek nr [...], [...] i [...] obj. księgą wieczystą nr [...] wskutek oddania w tym dniu przedmiotowego gruntu Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste umową notarialną z dnia [...] listopada 1986 r. Kwestionowana skargą decyzja SKO zasadza się na założeniu, że wobec uchylenia w trybie wznowienia postępowania przez Sąd Okręgowy w Rzeszowie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 6 lutego 1985 r., sygn. akt [...] i oddalenia wniosku o stwierdzenie nabycia w drodze zasiedzenia przez Skarb Państwa z dniem [...] marca 1984 r. prawa własności nieruchomości złożonej z działki [...], decyzja z dnia [...] kwietnia 1986 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na oddanie w użytkowanie wieczyste działki nr [...] (powstałej z działki nr [...]) została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jest to założenie prawidłowe. Podstawą prawną decyzji w przedmiocie oddania działki nr [...] w użytkowanie wieczyste był art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Dz. U. 1985 r. nr 22, poz. 99. Stosownie do jego treści w użytkowanie wieczyste mogły być oddawane wyłącznie grunty państwowe. Rozstrzygające zatem jest, czy następcze oddalenie wniosku o stwierdzenie nabycia prawa własności działki [...] w drodze zasiedzenia, mogło wywrzeć skutek wsteczny, na dzień wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 1986 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na oddanie w użytkowanie wieczyste. Nakreślony problem należy zweryfikować pozytywnie. Sąd oczywiście dostrzega eksponowaną w skardze przestrzeń argumentacyjną wskazującą na "dobrą wiarę" i "brak winy" Skarbu Państwa, który na dzień wydania decyzji zezwalającej na oddanie działki nr [...] w użytkowanie wieczyste dysponował prawomocnym orzeczeniem potwierdzającym, iż jest to nieruchomość państwowa. Orzeczenie to nie jest jednak źródłem prawa własności, a jedynie dokumentem stanowiącym dowód tego prawa – stwierdzającym jego nabycie. Ostatecznie i następczo okazało się, że do nabycia prawa własności działki nr [...] przez Skarb Państwa, w drodze zasiedzenia, nigdy nie doszło. Nie można wobec tego przyjąć fikcji prawnej, że wskutek pozostawania w obrocie prawnym postanowienia wadliwie stwierdzającego, że Skarb Państwa nabył własność działki nr [...] w drodze zasiedzenia, faktycznie do nabycia takiego prawa doszło. W takiej orientacji źródłem prawa własności nie byłoby zasiedzenie, bo nigdy nie miało ono miejsca, lecz postanowienie, które wadliwie stwierdza, iż prawo własności zostało tą drogą nabyte. Z tego też powodu, kwestia dobrej wiary, należytej staranności, czy winy organu wydającego decyzję w oparciu o art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości pozostaje irrelewantna. Jeżeli na dzień wydania decyzji działka nr [...] nie była nieruchomością państwową, to zezwolenie na oddanie jej w użytkowanie wieczyste obarczone jest rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Należy podać, że analogiczną kwestią zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2013 roku, sygn. akt I OSK 591/12, gdzie przesądził, że następcze uchylenie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 6 lutego 1985 r., sygn. akt [...] stwierdzającego nabycie przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia z dniem [...] marca 1984 r. m. in. działki nr [...] ( z której wydzieliła się działka nr [...] a następnie [...], [...] i [...]) i oddalenie wniosku o zasiedzenie determinuje wniosek, że decyzja komunalizacyjna z dnia [...] sierpnia 1993 roku, nr [...], którą stwierdzono nabycie nieodpłatnie z mocy prawa przez Gminę Miasto [...] własności dziełek [...] i [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Elementem walidacyjnym podstawy prawnej tak decyzji komunalizacyjnej, jak i decyzji zezwalającej na oddanie działki nr [...] w użytkowanie wieczyste było przypisanie prawa własności odpowiednio Gminie Miasto [...] i Skarbowi Państwa. Ponieważ następczo oddalono wniosek o stwierdzenie nabycia prawa własności działki [...]przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia, NSA potwierdził przyjętą ocenę, że wydanie decyzji komunalizacyjnej nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy przyjęta przez SKO ocena jest prawidłowa. Prawidłowo SKO przyjęło również, że w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.