II SA/Rz 873/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. P. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 873/11 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi W. P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (określanego dalej jako SKO) z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w sprawie odmowy zobowiązania W. P. – właściciela przepustu do przywrócenia stanu poprzedniego na gruntach na działce nr 731 obr. [...], czy też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) w związku z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm., określanej dalej jako ustawa). Z akt administracyjnych sprawy oraz decyzji wynika, że K. M. w dniu 16 czerwca 2010 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o przywrócenie stanu wody na gruncie na działce nr 731 obr. [...]. Wskazała, że sprawa dotyczy przepustu na rowie melioracyjnym, który powstał w wyniku połączenia dwóch działek 993 i 994 przylegających do ul. K. w R., w sąsiedztwie, który podnosi poziom wód gruntowych, zaś przy obfitych opadach deszczu następuje zalanie jej posesji i piwnic budynku mieszkalnego. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] odmówił zobowiązania W. P. – właściciela przepustu do przywrócenia stanu poprzedniego na gruntach na działce nr 731 obr. [...], czy też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu organ wskazując na przeprowadzone oględziny terenu, jak i zeznania stron oraz świadków - stwierdził, że samo wykonanie przepustu na potoku nie spowodowało zmiany stosunków wodnych. Podniósł, że z oświadczenia K. M. złożonego do protokołu z rozprawy z dnia 27 lipca 2010 r. wynika, że "ścianka czołowa przepustu została doprowadzona do takiej wysokości w jesieni roku 2009". Prezydent wskazał, że podwyższenie ścianki czołowej przepustu nie spowodowało zmiany kierunku spływu wód opadowych znajdującej się na gruncie jaki i ich ilości w stosunku do stanu pierwotnego, nadto nie stwierdzono aby podwyższenie to doprowadziło do piętrzenia wód w potoku. Wyeksponował, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o zmianie stanu wody na gruncie. Organ wskazał na oświadczenie przedstawiciela zarządcy potoku tj.: Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, złożone do protokołu rozprawy, z którego wynika, że "rów (potok P.) wykonany był na wody 10 %". Potok nie ma wystarczających parametrów aby pomieścić wody opadowe pochodzące z nadzwyczajnych opadów deszczu. Wody nie mieszcząc się w potoku, rozlewały się na działkach przyległych. Według organu dołączony przez K. M. materiał filmowy stanowił potwierdzenie tego faktu. Wskazał, że w wyniku nadzwyczajnych zjawisk atmosferycznych, które wystąpiły w 2010 roku, doszło do lokalnych podtopień na terenie całego [...], w tym miasta [...]. Naprowadził, że zalania w skutek powodzi nie można rozpatrywać w kontekście zmiany stanu wody na gruncie. Reasumując Prezydent wskazał, iż niestwierdzenie w niniejszej sprawie dokonania zmiany stanu wody na gruncie spowodowało brak podstaw do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy, uprawniającego organ do nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom. W odwołaniu K. M. nie zgodziła się z argumentacją Prezydenta o niespełnieniu przesłanek do nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Składająca odwołanie wyraziła swoje niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wydanie decyzji nakazującej W. P. przywrócenie pierwotnego stanu wody na gruncie. SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., opisaną na wstępie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji oparta została na wadliwej interpretacji art. 29 ust. 1 ustawy, przez co jest nieprawidłowa. Kolegium wyjaśniło, że w/w przepis stosuje się do wszelkich zmian na gruncie, które wpłynęły na obowiązujący na nim stan wody. Podniosło, że z materiału dowodowego wynika, że odkąd dokonano wybudowania przepustu, a zwłaszcza podniesienia jego ściany czołowej, stan wody na gruncie uległ zmianie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zarzuciło, że organ I instancji nie odniósł się do tego aspektu sprawy, lecz jedynie stwierdził, że skutki takiej zmiany nie kwalifikują się jako zmiana stanu wody na gruncie, stąd też nie dokonał ich merytorycznej oceny w kontekście art. 29 ustawy. Konkludując Kolegium stwierdziło, że sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia i uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego uwzględniającego powstałą na gruncie zmianę, jako kwalifikowaną z art. 29 ustawy. Wskazało, że organ pierwszej instancji nie powinien wykluczać tej zmiany, jako nie dającej podstawy do zastosowania trybu określonego w art. 29 ust. 3 ustawy, lecz dokonać merytorycznej oceny tej zmiany w kontekście tego przepisu i w tym zakresie wydać rozstrzygnięcie. W skardze na tę decyzję W. P. wniósł o jej o uchylenie w całości jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu podniósł, że rozstrzygnięcie to jest niesłuszne i niezgodne z obowiązującym stanem faktycznym i prawnym. Skarżący przychylił się do stanowiska organu I instancji, sprowadzającego się do konkluzji, że wykonanie przez właściciela gruntów sąsiednich przepustu nie wpłynęło na zmianę stanu wód na działce K. M. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Kontrola Sądu administracyjnego przeprowadzana jest w określonej kolejności. Najpierw Sąd bada czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób, który daje podstawy do stwierdzenia jej nieważności. W przypadku gdy nie zachodzą takie okoliczności, Sąd bada czy nie naruszono przepisów postępowania w sposób, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. Dopiero wówczas gdy nie stwierdzi takich uchybień badaniu podlega zgodność wydanej decyzji z przepisami prawa materialnego. Skarga jest zasadna, jednakże z przyczyn, które zostały wzięte przez Sąd pod uwagę z urzędu. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu umknęła uwadze organowi II instancji zmiana brzemienia m.in. przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który miał stanowić podstawę zaskarżonej decyzji. Ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6 poz. 18) – w art. 1 pkt 21 lit. a przepisowi temu nadano następujące brzmienie " § 2 Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Zmiana ta weszła w życie dnia 11 kwietnia 2011 r. stosownie do zapisów jej art. 4 (oraz dnia publikacji, którym był 10 stycznia 2011 r.) . Ustawa nie zawiera przepisów przejściowych, co oznacza, że należało je stosować od dnia 11 kwietnia 2011 r. Organ II instancji wydal decyzję dnia [...] kwietnia 2011 r. Już poprzednie brzmienie tego przepisu co do zasady było tak interpretowane, iż organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną, a więc uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi nie tylko wówczas, gdy sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, ale przede wszystkim zaskarżona decyzja została wydana w warunkach naruszenia prawa procesowego, bowiem nie przeprowadzono w pierwszej instancji w sposób należyty postępowania wyjaśniającego i z tej przyczyny konieczny jest zwrot sprawy do tego samego organu. Obecne brzmienie omawianego przepisu w sposób jeszcze bardziej językowo jasny i przejrzysty zdaje się wskazywać na wolę ustawodawcy, aby przepis ten stosować przede wszystkim w przypadkach naruszenia przepisów postępowania, a zatem w razie naruszenia prawa materialnego przepis nie miałby zastosowania. Sąd orzekający w niniejszym składzie nie do końca podziela, aż tak radykalną wykładnię w/w przepisu, jednakże stwierdzić należy, iż w konkretnym przypadku nie sposób wykluczyć wpływu stwierdzonego uchybienia na wynik sprawy. Zauważyć bowiem wypada, że SKO niewątpliwie stwierdziło naruszenie przez organ I instancji prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 29 ust. 1 Prawa wodnego. Według SKO przepis ten ma zastosowanie do wszelkich zmian na gruncie, które "wpłynęły na obowiązujący na nim stan wody". Jednakże organ II instancji zakwestionował przy tym ustalenie Prezydenta, że podwyższenie ścianki czołowej przepustu w 2009 r. nie doprowadzało do piętrzenia wód potoku P. Wskazał, że z zeznań stron i świadków wynika, iż odkąd dokonano wybudowania przepustu, a zwłaszcza podniesienia ściany czołowej, stan wody na gruncie uległ zmianie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Według Kolegium "organ I instancji nie odniósł się do tego aspektu sprawy, lecz jedynie stwierdził, iż skutki takiej zmiany nie kwalifikują się jako zmiana stanu wody na gruncie, stąd nie dokonał ich merytorycznej oceny w kontekście art. 29 ustawy – Prawo wodne. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga zaś uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego uwzględniającego powstałą na gruncie zmianę "jako kwalifikowaną z art. 29 ustawy – Prawo wodne (...)". W ocenie Sądu w świetle aktualnego brzemienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nie do zaakceptowania jest uzasadnienie decyzji kasatoryjnej, w którym brak wskazania jakiegokolwiek przepisu postępowania, który został naruszony przez organ I instancji. SKO – jak wynika z uzasadnienia decyzji w swej ocenie oparło się na zeznaniach świadków i stron, lecz podobnie jak organ I instancji nie rozpatrzyło całego materiału dowodowego mimo wskazania na w/w środki dowodowe jako podstawę ustaleń. Rozpatrzenie oznacza przecież podanie także dlaczego określone dowody uznaje się za wiarygodne a innym odmawia się tej wiarygodności. W ocenie Sądu naruszono więc przede wszystkim przepis art. 138 § 2 k.p.a. i to w sposób, który niewątpliwie mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli bowiem SKO dokonało innych ustaleń to mogło rozstrzygnąć sprawę. Naruszone także zostały przepisy art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. – organ ten w żaden sposób nie odniósł się przykładowo do wyników oględzin, pomijając przy tym zupełnie stwierdzoną tam okoliczność podniesienia poziomu gruntu na działce 993, która oprócz podwyższenia ściany czołowej samego przepustu także mogła przecież mieć wpływ na wynik sprawy w kontekście art. 29 Prawa wodnego. Abstrahując jednak od powyższego, stwierdzić należy, że zasada praworządności wynikająca z art. 8 k.p.a. w zestawieniu z aktualnym brzmieniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, w której organ II instancji w decyzji kasatoryjnej wskazuje jedynie na naruszenie prawa materialnego bez jednoczesnego przytoczenia jakiegokolwiek przepisu postępowania, który został naruszony przez organ I instancji. W żaden też sposób nie zostało uzasadnione dlaczego SKO nie rozstrzygnęło sprawy we własnym zakresie i dlaczego uważa, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do wydania decyzji, a przy tym dlaczego zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej wynik a stronom postępowania należało to wyjaśnić. Wbrew stwierdzeniu SKO z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, aby jego decyzja została oparta na zanegowaniu możliwości zakwalifikowania stwierdzonej zmiany na gruncie jako zmiany, o której mowa w art. 29 Prawa wodnego, lecz z ustalenia, że działania właściciela (podniesienie ściany szczytowej przepustu) nie spowodowały zmiany stanu wody na gruncie bo zalanie nieruchomości K. M. było wynikiem nadzwyczajnych opadów. Nie spełnia także wymogów art. 138 § 2 k.p.a. lakoniczne podanie, że "wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego uwzględniającego powstałą zmianę na gruncie jako kwalifikowaną z art. 29 Prawa wodnego (...)". Zwłaszcza te wcześniej wskazane naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. są tego rodzaju, że nie można wykluczyć ich wpływu na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zaznaczyć należy, że niniejszym wyrokiem absolutnie Sąd nie wyklucza sytuacji, że po wyeliminowaniu wskazanych uchybień decyzja wydana przez organ II instancji może być taka sama w sensie brzmienia sentencji (tzn. kasatoryjna), co jednakże w świetle powinności wyraźnego wskazania koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy i dlaczego zakres ten ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie a przede wszystkim wobec konieczności wskazania naruszenie których przepisów postępowania przez organ I instancji spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na wyżej wskazanej podstawie sprawia, że w ocenie Sądu zaskarżoną decyzję należało uchylić. W tej sytuacji przedwczesna i niedopuszczalna byłaby ocena przez Sąd niejako "za" organ II instancji decyzji organu I instancji. Wobec stwierdzonych uchybień przedwczesne byłoby odniesienie się do poszczególnych zarzutów skargi. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.