II SA/Rz 875/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 10 maja 2007 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- Prezydent Miasta ,decyzją z dnia [...] maja 2006 roku znak : [...] ,po ponownym rozpatrzeniu wniosku Z. R. odmówił wprowadzenia w ewidencji gruntów zmiany dotyczącej działki nr 181 obr.216 R. Jako podstawę prawną decyzji wskazał przepis art. 104 k.p.a oraz art. 20 i 22 ustawy z 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005 r. nr 240 poz. 2027 ) i § 46 ust.2 pkt.2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. z 2001 r. Nr 38 poz. 454 ). W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z [...] kwietnia 2004 roku Z. R. zwróciła się o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów odnośnie działki nr 181 obr. 216, mającej polegać na przywróceniu powierzchni działki sprzed modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków i wynoszącej 0,6082 ha. Decyzją z [...] pażdziernika 2004 roku nr [...] organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2004 roku odmawiającą wprowadzenia zmian. Organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu nie brali udziału właściciele sąsiednich działek oraz, że nie przeanalizowano prawidłowo materiałów zgromadzonych podczas modernizacji gruntów. Rozpatrując sprawę ponownie ,po dokonaniu analizy materiału dowodowego, organ stwierdził, że sposób i tryb ustalania granic przy pracach związanych z modernizacją ewidencji gruntów był zgodny z obowiązującymi wówczas przepisami, w szczególności z Rozporządzeniem Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 17 grudnia 1996 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 1996 Nr 158 poz. 813). Powierzchnia działki jest zawsze pochodną granic, czyli warunkiem obliczenia powierzchni działki jest ustalenie w sposób jednoznaczny jej granic, a nie jak żąda wnioskodawczyni – dostosowywanie przebiegu granic do określonej powierzchni. Reasumując – organ stwierdził, że zmiana powierzchni działki wykazanej w ewidencji gruntów możliwa jest jedynie w wyniku zmiany przebiegu jej granic, co nie jest dopuszczalne w trybie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów. Nie godząc się z tą decyzją Z. R. złożyła od niej odwołanie kwestionując ustalenia organu I instancji. Zarzuciła, że przybyły na grunt, w dniu [...] kwietnia 2006 roku geodeta, nie dokonał pomiaru granic. Zarzuciła też, że już podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków składała zastrzeżenia i żądała ponownego pomiaru swojej działki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 roku, po rozpatrzeniu odwołania Z. R. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawę prawną decyzji stanowi przepis art.138 § 1 pkt.1 k.p.a. oraz art.20 ust.1 i 2,art. 7b ust. 2 pkt.2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. Nr 240 z 2005 r. poz. 2027 ). Organ wskazał w uzasadnieniu, że Z. R. kwestionuje powierzchnię oraz przebieg działki nr 181. Aktem własności ziemi z [...] marca 1980 roku nr [...] Z. R. została uwłaszczona działką nr 15/3 o pow. 0,6082ha. W 1992 roku został dokonany podział działki sąsiedniej nr 38 i granica tej działki / obecne działki nr 173 i 174 / z działką 15/3 została ustalona w dniu [...] stycznia 1992 roku. W oparciu o wyniki pomiaru opracowano operat geodezyjny włączony do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] marca 1992 roku za nr [...]. W tym samym czasie dokonano podziału działki nr 14 / obecne działki 175 i 176 / i ustalono przebieg granicy z działką nr 15/3. Tak ustalone granice zostały przyjęte do ewidencji gruntów i budynków. W dniu [...] pażdziernika 1998 roku, w związku z opracowywaniem numerycznej mapy zasadniczej , z udziałem Z. R. dokonano ustalenia przebiegu granic działki nr 15/3 z działkami sąsiednimi nr 39/1 / obecna 182/, 16/1/ obecna 196/3/, 15/2 / obecna 180/3 / i 15/1/ obecna 179/ 3/. Z. R. oświadczyła do protokołu z [...] pażdziernika 1998 , że granice jej działki z wymienionymi wyżej działkami przebiegają po ogrodzeniu. W latach 1999 – 2001 została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków w trakcie której przebieg granic został przyjęty z istniejących materiałów i danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego / zgodnie z § 82 ust.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 roku /. Podczas przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków nastąpiła zmiana oznaczenia działek i dotychczasowa działka Z. R. nr 15/3 zmieniła oznaczenie na działkę 181. Obecnie Z. R. kwestionuje wykazany na mapie ewidencyjnej przebieg północnej, wschodniej i południowej granicy działki nr 181 i wywodzi, że granice te przebiegają w odległości 80 cm od istniejącego na gruncie ogrodzenia w głąb działek sąsiadów. Analiza dokumentacji wskazuje, że : -granica wykazana na obowiązującej mapie ewidencyjnej ,z działkami 173 i 174 przyjęta została zgodnie z operatem geodezyjnym włączonym do zasobu geodezyjnego w dniu [...] marca 1992 roku za nr [...] -granica północna i wschodnia z działkami 179/3,180/3 i 196/3 oraz granica południowa z działką 182 przebiega zgodnie z istniejącym ogrodzeniem trwałym / zgodnie z oświadczeniem Z. R. z [...].10.1998 r./. Granica obliczona ze współrzędnych punktów, w tak obliczonych granicach , powierzchnia działki nr 181 wynosi 0,5611 ha. Organ I instancji zlecił geodecie uprawnionemu dokonanie pomiaru sprawdzającego, a Z. R. oświadczyła do protokołu spisanego w dniu [...] kwietnia 2006 roku , że południowa, wschodnia i północna granica jej działki przebiega 80 cm od istniejącego na gruncie ogrodzenia , żądając zmiany tych granic i przywrócenia powierzchni jej działki zgodnie z aktem własności ziemi. Na tak wskazaną przez Z. R. granicę nie zgodzili się T. W. / działka 179/3 / i Z. C. / matka właściciela działki 180/3/. Z powyższego wynika, że Z. R. żąda wyznaczenia granicy swojej działki w taki sposób, by powierzchnia tej działki zgodna była z wykazaną w akcie własności ziemi. Organ stwierdził, że organy ewidencyjne nie są właściwe do ustalania granic nieruchomości oraz zasięgu własności na gruncie, dlatego brak było podstaw do dokonania w operacie ewidencji żądanej zmiany granic i powierzchni działki nr 181. W skardze na tę decyzję Z. R. zarzuciła, że od 2001 roku kwestionuje pomiary, które spowodowały , że jej działka ma mniejszą powierzchnię od wykazanej w akcie własności ziemi. Do skargi dołączyła oświadczenia świadków na okoliczność przebiegu spornych granic. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli w powyższym zakresie, Sąd nie stwierdził wad postępowania lub naruszeń prawa. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów. Zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne / t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 240 , poz. 2027/, zwanej dalej ustawą , ewidencja gruntów jest zbiorem informacji o gruntach i budynkach , które stanowią podstawę planowania przestrzennego , wymiaru podatków i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych , statystyki publicznej i gospodarki nieruchomościami. Odnośnie gruntów – zawiera ona informacje o ich położeniu , granicach , powierzchni , rodzajach użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych , oznaczeniu ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, właścicielach i władających. Spełnia ona zatem funkcje informacyjno – techniczne, rejestrujące stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy. Z przepisu art. 20 wskazanej ustawy, w zw. z § 44 pkt.2 i § 47 ust.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. ( Dz. U. Nr 38 poz. 454 ), zwanego dalej rozporządzeniem, wynika, że ewidencja ta powinna być utrzymana w stanie aktualności . Aktualizacji danych dokonuje się na podstawie przedłożonych dokumentów , którymi są : prawomocne orzeczenia, decyzje, akty notarialne, akty normatywne ilustrujące stan odmienny od uwidocznionego w operacie ewidencji gruntów /art. 20 w zw. z art. 23 ustawy i §46 rozporządzenia /. Oznacza to, że w toku postępowania organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w wymienionych dokumentach , a także rozstrzygać sporów dotyczących własności. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która ma charakter techniczno – deklaratoryjny i znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych / vide: wyroki NSA 27 . 10. 1998sygn. II S.A. 1094/98 LEX nr 41305, NSA z 20.11.1998 sygn.II.SA 914/98 LEX 41816, NSA z 13.05.1999 sygn.II SA566/99LEX46217/. W świetle powyższego – kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. W rozpatrywanej sprawie organy ewidencyjne zasadnie odmówiły wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków miasta R. w obrębie 216- S. w odniesieniu do działki nr 181. Skarżąca Z. R. ,domagając się wprowadzenia zmiany , kwestionowała wykazaną w ewidencji powierzchnię działki nr 181 , wskazując, że w akcie własności ziemi z dnia [...] marca 1980 roku działka ta/ wówczas oznaczona nr 15/3 / ma wykazaną inną powierzchnię. Akta zawierają protokół ustalenia granic w operacie pomiarowym wykonanym w 1998 roku przez [...] przy opracowywaniu mapy zasadniczej w systemie numerycznym. W protokole, pod pozycją nr 23 wymieniona jest działka nr 15/3 / obecna 181/ stanowiąca własność Z. R. W rubryce "sposób ustalenia granic i sposób stabilizacji lub markowania" istnieje zapis – "wszystkie granice dz. 15/3 z sąsiednimi działkami przebiegają po ogrodzeniu". Pod oświadczeniem, że granica między działkami została ustalona w obecności strony , bez zastrzeżeń, z jednoczesnym oświadczeniem, że ustalenie jest równoznaczne z ugodą sądową w rozumieniu art. 917 k.c. widnieje podpis Z. R. wraz z datą - [...] październik 1998. Ustalone wówczas granice zostały przyjęte do ewidencji gruntów i budynków. Organy ustaliły, że w latach 1999 – 2001 przeprowadzona została modernizacja ewidencji gruntów podczas której przebieg granic działek przyjęto z istniejących materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego . Jest to zgodne z przepisem § 82 ust.1 rozporządzenia, który stanowi, że przy wykonywaniu kompleksowej modernizacji ewidencji, do sporządzenia numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego , nawet, jeżeli nie spełniają one wymagań i obowiązujących standardów technicznych. Z. R. powołuje się na akt własności ziemi [...] z [...] marca 1980 roku , w którym powierzchnia jej działki nr 15/3 obr.1 wynosi 0,6082 ha i kwestionuje powierzchnię nowopowstałej działki nr 181 – 0,5611 ha. W związku ze stawianymi przez nią zarzutami , w dniu [...].04. 2006 przeprowadzono oględziny działki 181, podczas których skarżąca wskazała przebieg granicy jej działki od strony południowej, wschodniej i północnej około 80 cm. od istniejącego ogrodzenia trwałego. Jest to sprzeczne z jej oświadczeniem z [...] pażdziernika 1998 roku, w którym wskazała przebieg granic po ogrodzeniu. Istota sporu sprowadza się zatem do powierzchni działki nr 181 i przebiegu jej granicy od strony południowej, wschodniej i północnej. Sąd podziela pogląd organów orzekających w sprawie, że organ administracji publicznej , w postępowaniu w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków, rejestruje stan prawny nieruchomości wynikający z urzędowych dokumentów i nie jest uprawniony do ustalania zasięgu własności nieruchomości. Sytuacja, w której skarżąca wskazuje inny przebieg granicy swojej działki niż wykazany w dokumentacji urzędowej oznacza, że sprawa dotyczy również przebiegu granic nieruchomości sąsiednich, a co za tym idzie- prawa własności właścicieli tych nieruchomości. Wskazane przez skarżącą granice kwestionowane są przez uczestników postępowania – właścicieli działek nr 179/3 i 180/3 . W ocenie Sądu żądanie skarżącej nie mogło być zrealizowane przed organem ewidencyjnym , bowiem sprowadza się do rozstrzygnięcia przez ten organ sporu o własność ,co nie należy do jego kompetencji. Istnieje bowiem spór co do przebiegu granic działki 181 , a w konsekwencji – co do jej powierzchni, która jest pochodną granic. Takie spory rozstrzygane są w postępowaniu prowadzonym przez sądy powszechne. W badanej sprawie nie może więc mieć zastosowania instytucja aktualizacji ewidencji określona przepisem § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wskazując na powyższe, Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.