II SA/Rz 876/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. P. kwotę 2 146 zł /słownie: dwa tysiące sto czterdzieści sześć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 876/19 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi E.P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2019 r. nr [...] dotycząca wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Wójt Gminy [...] decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 7 783,02 zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej nr [....] w miejscowości S., poprzez ustawienie na działce nr 203 będącej własnością Gminy [...] stoiska handlowego o pow. 19,17 m2 (o wymiarach 2,7 x 7,1 m) od dnia 1 stycznia do dnia 27 lutego 2018 r. (uprzednio wydana przez ten organ w tym samym przedmiocie decyzja z [...] kwietnia 2018 r. została wyeliminowania z obrotu prawnego decyzją Kolegium z [...] czerwca 2018 r.). Podstawą wymierzenia kary pieniężnej był art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej: u.d.p.), zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, a w jej braku zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po terminie ustalonym w decyzji własnej z [...] października 2017 r. nr [...] zezwalającej skarżącej na zajęcie części pasa drogowego do [...] grudnia 2017 r., zobowiązana ona była usunąć z części działki nr 203 przedmiotowe stoisko handlowe. Niewykonanie tego obowiązku skutkowało wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 10 - krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego za okres od 1 stycznia do 27 lutego 2018 r. wynoszącej zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 22 lutego 2012 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego na terenie Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012 r. poz.[...] i z 2017 r. poz.[....] i poz. [...]) 0,70 gr za m². W odwołaniu skarżąca zarzuciła brak wyjaśnienia, w jaki sposób ustalono, że bez wymaganego zezwolenia zajęła wspólnie z innymi osobami pas drogowy i wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia przed rozpoznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargi na decyzję odmawiającą zezwolenia na zajęcie tego samego pasa drogowego. Odwołująca się przed upływem poprzednio obowiązującej w tym zakresie decyzji złożyła kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na 2018 r., a postępowanie to do dnia dzisiejszego nie zostało prawomocnie zakończone, co wyklucza możliwość przyjęcia, że do zajęcia pasa drogowego doszło bez zezwolenia. Działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 12 u.d.p., Kolegium wskazaną na wstępie decyzją z [...] maja 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył definicję pasa drogowego określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p. Wyjaśnił, że zajęcie pasa drogowego w świetle art. 40 ust. 1, 2 i 4 u.d.p. wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi oraz skutkuje ustaleniem przez organ opłaty za zajęcie pasa drogowego, stanowiącej iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Z upływem ostatniego dnia zezwolenia właściciel obiektu jest zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu na który udzielone zostało już zezwolenie uzależniona jest od wydania kolejnego zezwolenia. Posłużenie się przez ustawodawcę określeniem "wymierza" przy braku wskazania negatywnych przesłanek wymierzenia kary pieniężnej oznacza, że zarządca drogi jest zobowiązany wymierzyć karę pieniężną w przypadkach wskazanych w art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 u.d.p. Ma tu miejsce zatem pełne związanie organu administracji. Z akt sprawy wynika, że na podstawie decyzji organu I instancji z [...] października 2017 r. nr [...] skarżąca posiadała zezwolenie do zajmowania pasa drogowego drogi gminnej nr [...] w miejscowości S. poprzez ustawienie na działce nr 203 stoiska handlowego do 31 grudnia 2017 r. Po tym okresie zobowiązana nie legitymuje się już stosownym zezwoleniem, narażając się tym samym na wymierzenie kary pieniężnej. Jej działania zmierzające do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr [...] w miejscowości S. pod stoisko handlowe na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. nie doprowadziły do jego wydania. W decyzji organu I instancji prawidłowo określono wysokość kary pieniężnej zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. w związku z uchwałą nr [....] RG [...] z dnia 22 lutego 2012 r. w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego na terenie Gminy [...] oraz uchwałą nr [....] z dnia 28 czerwca 2017 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego na terenie Gminy [...]. Na podstawie § 4 ust. 2 pkt 1 tej uchwały, opłata za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pod stoisko handlowe wynosi 0,70 zł. Za okres od 1 stycznia do 27 lutego 2018 r. kara wyniosła 7 783,02 zł, co stanowiło iloczyn 19,17 m² x 0, 70 zł x 58 dni x 10. Sprawa wymierzenia kary pieniężnej za okres od 28 lutego do 30 października 2018 r. jest przedmiotem odrębnego postępowania. W celu uniknięcia kary pieniężnej odwołująca się powinna zdemontować stoisko handlowe, a następnie oczekiwać na uzyskanie właściwego zezwolenia. Skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika (adwokata) zaskarżyła w całości decyzję Kolegium z [...] maja 2019 r., zarzucając jej: I) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię oraz wymierzenie skarżącej kary pieniężnej za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej, podczas gdy skarżąca przed upływem poprzednio obowiązującej w tym zakresie decyzji złożyła kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na 2018 r., zaś w chwili obecnej oczekuje na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie skargi na decyzję dotyczącą umorzenia postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej [...] w miejscowości S., co na ten moment wyklucza możliwość przyjęcia, że do zajęcia pasa drogowego doszło bez zezwolenia, II) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 i art. 15 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego w sposób uniemożliwiający odtworzenie procesu decyzyjnego organu i merytoryczne odniesienie się do zapadłego rozstrzygnięcia, a w szczególności brak wskazania, w jaki sposób organ I i II instancji ustaliły, iż skarżąca zajęła wspólnie z innymi osobami bez wymaganego zezwolenia pas drogowy drogi gminnej nr [...] w miejscowości S. poprzez ustawienie na działce nr 203 stoiska handlowego o wskazanej w decyzji powierzchni od 1 stycznia do 28 lutego 2018 r., 2) art. 12 i art. 14 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646 ze zm.) oraz art. 6, art. 7, art. 8 § 1 K.p.a. przez niczym nieuzasadnione odstąpienie przez Kolegium od utrwalonej praktyki orzekania w sprawach o tożsamym stanie faktycznym i prawnym, w szczególności wyrażonej w skierowanej do skarżącej decyzji z [...] czerwca 2018 r., a przez to również naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności oraz prowadzenia postepowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji, 3) art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i 81a z zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tłumaczenie wątpliwości na niekorzyść stron postępowania, a w konsekwencji brak rozpoznania sprawy w sposób całościowy, brak działania organów obu instancji w sposób wnikliwy oraz niezebranie dowodów w postępowaniu, a przez to naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. prawdy obiektywnej, informowania stron i pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, 4) art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez niezawieszenie z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej do czasu rozpatrzenia przez sąd administracyjny skargi skarżącej na decyzję umarzającą postępowanie w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr [....], które to rozstrzygniecie ma kluczowe znaczenie dla oceny zasadności nałożenia kary pieniężnej, a przez to naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, 5) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia przed rozpoznaniem skargi do WSA w Rzeszowie w sprawie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej [...] w miejscowości S., co doprowadziło do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia od Kolegium kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła m.in., iż poprzednio Wójt Gminy [...] wydal tożsamą decyzję o nałożeniu na stronę kary za ten sam okres, która została uchylona decyzją Kolegium ze wskazaniem, że dla możliwości zastosowania kary pieniężnej konieczne jest przesądzenie, czy strona podjęła jakiekolwiek działania wymagające uzyskania kolejnego zezwolenia do zajmowania pasa drogowego, tak jak ma to miejsce w niniejszym przypadku. Wniosek o zezwolenie na dalsze zajmowanie pasa drogowego został złożony przez stronę [...] grudnia 2017 r., a zatem przed upływem terminu wynikającego z poprzedniego zezwolenia. Poprzednio zatem Kolegium za istotny dla wymierzenia kary uznało fakt złożenia przed upływem terminu określonego w poprzednim zezwoleniu wniosku o udzielenie zgody na zajmowanie ww. pasa drogowego w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. Obecnie organ II instancji wskazuje na fakt związania organu I instancji tylko faktem niezgodnego z prawem zajęcia pasa drogowego. W latach poprzednich skarżąca składała tożsame wnioski w podobnym okresie czasu, zaś organ I instancji ustosunkowywał się do nich zapraszając ją do zawarcia kolejnych umów dzierżawy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 934, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO z [...] maja 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] marca 2019 r. o nałożeniu na skarżącą E.P. kary pieniężnej w wysokości 7 783,02 zł z tytułu zajęcia w okresie od 1 stycznia do 27 lutego 2018 r. bez zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej o pow. 19,17 m² (działka nr 203 w miejscowości S.). W ocenie Sądu decyzje te jawią się co najmniej jako przedwczesne. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie to pobiera się opłatę (ust. 3), którą w przypadku obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (ust. 2 pkt 3) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy tego obiektu, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego (ust. 6); w przypadku dróg dla których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (ust. 8). Ust. 12 tego artykułu stanowi natomiast, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 - 6. Powyższe prowadzi do konkluzji, że zgoda na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy, a możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest od wydania zezwolenia na kolejny okres. W sprawie bezsporne jest, że skarżąca dysponowała stosownym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego pod stoisko handlowe do 31 grudnia 2017 r. Ponadto jak wynika z uzasadnienia wydanego przez WSA w Rzeszowie 22 sierpnia 2019 r. wyroku w sprawie II SA/Rz 457/19, skarżąca wnioskiem z 20 grudnia 2017 r. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o zezwolenie na dalsze zajmowanie opisanej wyżej części pasa drogowego drogi gminnej na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku, [...] stycznia 2018 r. została wydana przez Wójta Gminy [...] decyzja odmawiająca udzielenia zezwolenia; na skutek wniesionego odwołania, SKO decyzją z [...] marca 2018 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolejną decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Wójt Gminy [...] odmówił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego; decyzją z [...] czerwca 2018 r. Kolegium uchyliło decyzję Wójta i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] Wójt Gminy [...] ponownie odmówił udzielenia zezwolenia, zaś SKO decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] uchyliło ją i umorzyło postępowanie w całości jako bezprzedmiotowe z uwagi na upływ okresu, na który skarżąca ubiegała się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Mimo że zainicjowana na skutek powyższego wniosku skarżącej sprawa o udzielenie zezwolenia na 2018 r. nie została zakończona wskutek zaskarżenia przez nią decyzji SKO z [...] lutego 2019 r. do WSA w Rzeszowie, organy wydanymi w rozpoznawanej sprawie decyzjami z [...] marca i [...] maja 2019 r. orzekły o wymierzeniu jej kary pieniężnej z tytułu zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej w okresie od 1 stycznia do 27 lutego 2018 r. Stanowisko to nie może zyskać akceptacji. Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle zaś art. 8 K.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Postępowanie organu I i II instancji nie odpowiada tym wymaganiom. Bez uprzedniego zakończenia postępowania o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego niemożliwe jest bowiem przyjęcie niejako "z góry" założenia, że w związku z brakiem tego zezwolenia spełniona została przesłanka z art. 40 ust. 12 u.d.p. do wymierzenia kary za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia. Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że wyjaśnienie kwestii uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na objęty decyzją wymierzającą karę okres ma charakter prejudycjalny i dopóki nie zostanie ostatecznie wyjaśniona kwestia posiadania lub braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wymierzenie kary należy uznać za przedwczesne. W tym zakresie Sąd z urzędu stwierdza, że wzmiankowanym już wyżej wyrokiem tutejszego Sądu z 22 sierpnia 2019 r. II SA/Rz 457/19 uchylona została decyzja SKO z [...] lutego 2019 r. wraz z decyzją Wójta Gminy [....] z [...] listopada 2018 r., wydane w następstwie rozpatrywania wniosku o udzielenie zezwolenia z [...] grudnia 2017 r. Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zbędne jest przytaczanie argumentacji zawartej w uzasadnieniu wskazanego wyroku; zasadnicze znaczenie ma sam fakt uchylenia decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który nie pozostaje bez znaczenia dla niniejszego postępowania dotyczącego wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, determinując sposób dalszego procedowania, ściśle uzależniony od wcześniejszego ostatecznego i prawomocnego sposobu rozstrzygnięcia kwestii posiadania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z podanych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję SKO z [...] maja 2019 r. oraz decyzję organu I instancji z [...] marca 2019 r. (pkt I sentencji wyroku), jako podjęte z naruszeniem przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) obejmujących opłacony wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej (obliczone wg wartości przedmiotu sprawy stanowiącego kwotę wymierzonej skarżącej kary pieniężnej) oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 4 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).