II SA/Rz 877/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. G., Stowarzyszenia "[...]", B. G., I. P., M. W., M. B., R. T. i S. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących M. G., Stowarzyszenia "[...]", B. G., I. P., M. W., M. B., R. T. i S. P. kwotę po 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skarg [...] jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołań od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, które wydano w następującym stanie sprawy; Wnioskiem z dnia 24 stycznia 2017 r. inwestor [...] zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego, obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr ew. 3198 położonej w miejscowości [...], gm. [...]. W dniu [...] kwietnia 2017 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego w zakresie objętym w/w wnioskiem. O wydaniu decyzji organ zawiadomił w drodze jej publicznego obwieszczenia od dnia 12 kwietnia 2017 r. do dnia 25 kwietnia 2017 r. Odwołania od powyższej decyzji złożyli: [...]. Odwołujący wnieśli o uchylenie w/w decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia wszystkich w/w odwołań. Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie doręczenie decyzji organu I instancji w/w stronom miało miejsce w drodze publicznego ogłoszenia, zgodnie z przepisami art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) w zw. z art. 53 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 – dalej określana: "u.p.z.p."). Wyjaśniło, że zgodnie z treścią art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. W wyniku telefonicznej rozmowy przeprowadzonej z pracownikiem Urzędu Gminy [...] w dniu 23 czerwca 2017 r. ustalono, że obwieszczenia o wydaniu decyzji Wójta z dnia [...] kwietnia 2017 r. zostały umieszczone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy [...] oraz w sposób zwyczajowo przyjęty na tablicy ogłoszeń w miejscowości [...]. Kolegium wyjaśniło, że obwieszczenie o wydaniu zaskarżonej decyzji ukazało się w dniu 12 kwietnia 2017 r., a zatem zgodnie z art. 49 K.p.a. decyzja ta została doręczona z upływem czternastu dni od tej daty, czyli z dniem 25 kwietnia 2017 r. Zdaniem Kolegium czternastodniowy termin do wniesienia odwołania biegł zatem od dnia 26 kwietnia 2017 r. i upływał z dniem 9 maja 2017 r. Natomiast odwołania od decyzji organu I instancji zostały złożone bezpośrednio w Urzędzie Gminy [...] w dniu 10 maja 2017 r., o czym świadczy prezentata na złożonych pismach. Odwołania zostały zatem złożone jeden dzień po upływie przewidzianego w przepisach 14-dniowego terminu do ich wniesienia. Organ nadmienił, że strony zostały prawidłowo pouczone o terminie wniesienia odwołania oraz nie zwróciły się z wnioskiem o przywrócenie terminu. [...] zakwestionowali powyższe postanowienie, wnosząc skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w których domagali się jego uchylenia oraz zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: - art. 49 K.p.a. w zw. z art. 57 K.p.a., polegające na nieprawidłowym ustaleniu przez organ terminu do wniesienia odwołania przez skarżących oraz pominięcie faktu, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy i wprowadzający w błąd poinformował strony postępowania o terminie złożenia odwołania od decyzji z dnia 12 kwietnia 2017 r.; - art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego; - art. 124 § 2 K.p.a. oraz art. 125 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak należytego i wyczerpującego uzasadnienia skarżonego postanowienia, tj. w sposób niedający możliwości zweryfikowania jego prawidłowości; - art. 8 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, poprzez pozbawienie strony prawa do merytorycznego rozpoznania jej odwołania, w wyniku stwierdzenia, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy termin ten upłynął najwcześniej w dniu 10 maja 2017 r., wobec czego termin ten został zachowany. W obszernych uzasadnieniach skarżący podnosili, że organ I instancji nieprawidłowo pouczył strony o możliwości zaskarżenia decyzji, bowiem termin do złożenia odwołania – wbrew pouczeniu – wcale nie upływał w terminie 14 dni od daty wywieszenia ogłoszenia, ale później, tj. w terminie 14 dni od daty doręczenia obwieszczenia stronom. Zarzucili, że końcowa data wywieszenia obwieszczenia była określona niejednoznacznie. Zdaniem skarżących prawdopodobnie pierwotnie wpisana data dzienna 25 kwietnia 2017 r. zmieniona została na datę 26 kwietnia 2017 r. W ich ocenie do obliczania terminów na wnoszenie środków zaskarżenia organ winien przyjąć zasady ogólne określone w art. 57 K.p.a. Podnieśli również zaniechanie przez organ kluczowej ich zdaniem kwestii, jaką była konieczność ustalenia na ilu, oraz których dokładnie tablicach ogłoszeń dokonano umieszczenia obwieszczenia oraz w jakich datach dokonano każdego z publicznych ogłoszeń. Wyjaśnili, że nie mają wiedzy, w jaki sposób organ ustalił termin na wniesienie odwołania. Ich zdaniem niemożliwe jest zweryfikowanie stanowiska organu, bowiem brakuje w tym zakresie niezbędnych wyjaśnień. Zarzucili również brak wyczerpującego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia powyższych okoliczności. Wskazali, że organ oparł się wyłącznie na notatce urzędowej z rozmowy telefonicznej, z pominięciem treści dokumentów zalegających w aktach postępowania przed organem I instancji, jak również z pominięciem faktu, że akta te były w tym zakresie niekompletne. W ocenie skarżących uzasadnienie postanowienia jest lakoniczne, nadmiernie zwięzłe i nie wyjaśnia wystarczająco wszystkich kwestii. Organ nie wyjaśnił, dlaczego oparł się wyłącznie na rozmowie telefonicznej przeprowadzonej z pracownikiem Urzędu. Zdaniem skarżących, wszelkie wątpliwości powinny być rozpatrywane na korzyść strony odwołującej się, nie zaś całkowicie pomijane. Stowarzyszenie [...] zarzuciło dodatkowo, że w toku postępowania organ II instancji nie dokonał weryfikacji, czy J.P. została należycie umocowana do reprezentowania strony postępowania – spółki [...] S.A. do działania w imieniu wnioskodawcy w toku postępowania. W aktach sprawy brak jest bowiem dokumentów wykazujących, że osoby które podpisały stosowne pełnomocnictwa były faktycznie umocowane w momencie ich udzielanie do reprezentowania poszczególnych podmiotów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prawomocnym postanowieniem z dnia 22 listopada 2017 r., Sąd odrzucił skargi P.M., A.W., J.M., W.W., M.W., R.J., M.M., T.M. i M.B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skargi zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli jest postanowienie SKO w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., którym organ ten stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołań złożonych przez: [...] od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia Kolegium podało przepis art. 134 K.p.a. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że o w/w decyzji Wójta zostały wywieszone obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...] w dniach 12 – 25 kwietnia 2017 r., oraz przynajmniej na jednej tablicy ogłoszeń wsi S. w tym samym okresie. Z notatki urzędowej sporządzonej przez etatowego członka SKO w [...] z jego rozmowy telefonicznej z pracownikiem Urzędu Gminy w [...] wynika zaś, że obwieszczenie o decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] kwietnia 2017 r. było wywieszone na tablicach ogłoszeń w [...] w różnych miejscach. Z akt wynika też, że odwołania podmiotów wymienionych w zaskarżonym postanowieniu zostały złożone w biurze podawczym Urzędu Gminy w dniu 10 maja 2017 r. SKO stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania wskazując, że 14-sto dniowy termin do ich wniesienia upłynął z dniem 9 maja 2017 r. Odwołując się do stanowiska judykatury podało, że bieg czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 49 K.p.a., a z upływem którego wiąże się wskazany w tym przepisie skutek doręczenia stronom decyzji lokalizacyjnej rozpoczął się dnia 12 kwietnia 2017 r. Był to bowiem dzień publicznego obwieszczenia, który – zdaniem organu – był pierwszym dniem terminu, o którym mowa w art. 49 K.p.a. Skutek doręczenia decyzji nastąpił więc w dniu 25 kwietnia 2017 r. Od tej daty biegł zatem termin do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Obwieszczenie o wydaniu decyzji lokalizacyjnej zostało dokonane w oparciu o art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 17 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073/). W takiej sytuacji, zgodnie z art. 49 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Powyższy termin został więc określony w dniach, a ma być on obliczany od "dnia publicznego ogłoszenia". Publiczne ogłoszenie jest więc zdarzeniem, od którego należy obliczać w/w termin 14 dni. Jak słusznie zarzucają skarżący, sposób obliczania terminu określonego – jak w tym wypadku – w dniach, reguluje przepis art. 57 § 1 K.p.a., który stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy skoro dniem publicznego ogłoszenia był dzień 12 kwietnia 2017 r., to zgodnie z przytoczonym art. 57 § 1 K.p.a. termin 14 dni oblicza się dopiero od dnia następnego po tym dniu, czyli od 13 kwietnia 2017 r. W świetle tej normy prawnej dzień 12 kwietnia 2017 r. jako dzień publicznego ogłoszenia nie może być bowiem uwzględniony przy obliczaniu czternastodniowego terminu. Skoro tak, to skutek doręczenia stronom innym niż inwestor, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego (art. 53 ust. 1 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nastąpił w dniu 26 a nie 25 kwietnia 2017 r. Czternastodniowy termin przewidziany w art. 129 § 2 K.p.a. przewidziany na wniesienie odwołań od decyzji organ I instancji upłynął zaś dopiero z dniem 10 maja 2017 r. Zatem wykładnia przepisu art. 49 K.p.a. zaprezentowana przez SKO w ocenie Sądu nie była prawidłowa, gdyż nie uwzględniała treści art. 57 § 1 K.p.a. normującego jak należy obliczać termin określony w dniach. Niewątpliwie powyższe miało wpływ na wynik sprawy, skoro odwołania zostały złożone w dniu 10 maja 2017 r., a organ uznał je za wniesione po terminie. W tej sytuacji nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostałe zarzuty ze skarg, skoro nie mogą one wpłynąć na inną ocenę zaskarżonego postanowienia, jako wydanego z naruszeniem w/w przepisów K.p.a. oraz art. 134 K.p.a. Część zarzutów dotyczy zresztą kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia, co wykracza poza granice niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W razie uprawomocnienia się wyroku SKO oceniając zachowanie terminu do wniesienia odwołań zastosuje wykładnię art. 49 K.p.a. zaprezentowaną przez Sąd, uwzględniającą przepis art. 57 § 1 K.p.a.