II SA/Rz 878/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej sprawy ze skargi W.M. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] nr [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych I. uchyla zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...]r. nr [...]dotyczące cofnięcia zezwoleń: nr[...], nr [...], nr[...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W.M. kwotę 600 zł /słownie: sześćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skarg W.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie są wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lipca 2006 r.: - Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...]r. Nr [...] o umorzeniu postępowania dotyczącego cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% alkoholu i piwa, do spożycia w miejscu sprzedaży w lokalu gastronomicznym "C.A." w Ł. ul R. 3 prowadzonym przez Z.M. i W.P., - Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...]r. Nr [...] o umorzeniu postępowania dotyczącego cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych od 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) do spożycia w miejscu sprzedaży w lokalu gastronomicznym "C.A." w Ł. ul R. 3, - Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] r. Nr [...] o umorzeniu postępowania dotyczącego cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% alkoholu do spożycia w miejscu sprzedaży w lokalu gastronomicznym "C.A." w Ł. ul R. 3. Z uzasadnień tych decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...]r. W.M. skierował do Rady Miasta Ł. pismo informujące o niezgodnej z prawem sprzedaży alkoholu w lokalu "C.A." w Ł. przy ul. R.3. Wskazał w nim, że lokal ten jest użytkowany bez wymaganego prawem pozwolenia i wbrew postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazującemu wstrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania oraz decyzji tegoż organu z dnia [...]r. nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu, co narusza art. 18 ust. 7 pkt 5 i 9 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Burmistrz Miasta Ł. wszczął postępowania administracyjne w przedmiocie cofnięcia zezwoleń z [...]r. na sprzedaż w przedmiotowym lokalu napojów alkoholowych: 1) o zawartości do 4,5% alkoholu i piwo (zezwolenie Nr[...]), 2) o zawartości od 4,5% do 18% alkoholu (zezwolenie Nr[..]), 3) o zawartości powyżej 18% alkoholu (zezwolenie Nr[...]) i 3 odrębnymi decyzjami z dnia [...]r. o nr [...] umorzył te postępowania Uzasadniając takie rozstrzygnięcie wskazał, że postępowanie administracyjne zostało uruchomione po interwencji W.M., jednakże nie jest on stroną tego postępowania jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, w której prowadzona jest sprzedaż alkoholu. W tym zakresie organ I instancji powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22.04.2005 r. sygn. akt SA/Rz 1586/03 i zawartą w nim ocenę prawną oraz wydaną na jego podstawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. umarzającą postępowanie odwoławcze z odwołania W.M. od decyzji odmawiającej cofnięcia zezwoleń na sprzedaż alkoholu do spożycia w miejscu sprzedaży w lokalu gastronomicznym "C.A." w Ł. ul R. 3. Odwołania od tych decyzji złożył W.M., podnosząc, iż organ I instancji badał jedynie posiadanie przez niego statusu strony, a pominął fakt, że w świetle obowiązujących przepisów niedopuszczalne jest dalsze zezwalanie na sprzedaż alkoholu w lokalu, do którego użytkownicy nie posiadaj tytułu prawnego i użytkują go bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie. Umorzenie postępowania tylko ze względu na kwestię braku statusu strony narusza art. 61 § 1 k.p.a., który przewiduje wszczęcie postępowania na wniosek lub z urzędu. Wymienionymi na wstępie decyzjami Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...]r. W ich uzasadnieniach wskazało tę samą argumentację, poczynając od kwestii legitymacji strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i wywodząc, że tylko przepis prawa materialnego, który stanowi podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu taką legitymację. Przepisem materialnoprawnym, w oparciu o który można cofnąć zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych jest art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Z przepisu tego wynika, że stroną postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu jest przedsiębiorca, który uzyskał takie zezwolenie, a postępowanie w tej sprawie może być prowadzone z urzędu lub na wniosek prokuratora. Kolegium powołało się też na decyzję własną z dnia [...]r. o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania W.M., opartą na stanowisku zawartym w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22.04.2005 r. SA/Rz 1586/03. Wszystkie wymienione decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. W.M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o ich uchylenie i uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty dotyczą naruszenia przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – art. 18 ust. 7 pkt 9 oraz art. 28 i 61 § 1 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych jest m. in. przestrzeganie innych zasad i warunków określonych przepisami prawa. Podobnie jak w odwołaniach skarżący wskazuje, że uprawnieni do sprzedaży alkoholu w "C.A." lokal ten użytkują bez wymaganego prawem pozwolenia i wbrew postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazującemu wstrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania oraz decyzji tegoż organu z dnia [...]r. nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu. Naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. skarżący upatruje w fakcie, iż organy administracji nie wszczęły postępowania z urzędu, pomimo zaistnienia okoliczności uzasadniających stwierdzenie wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż alkoholu. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...]r. umarzające postępowania dotyczące cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych naruszają prawo. Postępowania te zainicjowało pismo skarżącego W.M. z dnia [...]r. skierowane do Rady Miasta Ł., informujące o niezgodnej z prawem sprzedaży alkoholu w lokalu "C.A." w Ł. przy ul. R. 3, a to z naruszeniem art. 18 ust. 7 pkt 5 i 9 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 – zwanej dalej ustawą) w zw. z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 118, ze zm.). Przewodniczący Rady Miasta Ł. pismo to przekazał do załatwienia według właściwości Burmistrzowi Miasta Ł., a tenże organ wszczął trzy odrębne postępowania administracyjne w sprawie wygaśnięcia zezwoleń o Nr[...], [...] i [...] na sprzedaż napojów alkoholowych, o czym zawiadomił skarżącego oraz Z.M. i W.P., właścicieli "C.A.", którzy uzyskali kwestionowane zezwolenia. W zawiadomieniu tym wskazał, że postępowania wszczął "z wniosku W.M.", jednak z treści art. 18 ust. 10 ustawy, w którym ustawodawca w sposób wyczerpujący określił przesłanki cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wyraźnie wynika, że wszczęcie takiego postępowania następuje z urzędu, choć jego inicjatorem może być każdy, również prokurator. W jego toku organ właściwy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) bada czy nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 18 ust. 10 ustawy. W przypadku, gdy stwierdzi zaistnienie którejkolwiek z nich, zobowiązany jest do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia. Decyzja taka ma bowiem charakter decyzji związanej (tak m. in. R. Sawuła, "Wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi", Rzeszów 2003). Wymienione w piśmie skarżącego okoliczności dotyczyć mogły rzecz jasna cofnięcia zezwoleń, nie zaś ich wygaśnięcia, jak wadliwie wskazał organ w zawiadomieniu o wszczęciu postępowań. Zezwolenie wygasa bowiem w przypadku likwidacji punktu sprzedaży, upływu terminu ważności zezwolenia, zmiany rodzaju działalności punktu sprzedaży, zmiany składu osobowego wspólników spółki cywilnej lub niezłożenia oświadczenia lub niedokonania opłaty, określonych w art. 11¹ ust. 2, 4 i 5 ustawy (art. 18 ust. 12 ustawy), a podniesione przez skarżącego okoliczności dotyczyły nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych czyli użytkowania lokalu niezgodnie z pozostającymi w obrocie prawnym rozstrzygnięciami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. – postanowieniem wstrzymującym dotychczasowy sposób jego użytkowania oraz decyzją nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu. Skoro więc Burmistrz Miasta Ł. wszczął postępowania, w istocie w sprawie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, jego rolą było zbadanie w pierwszej kolejności czy nie zaistniała wskazana w piśmie inicjującym te postępowania przesłanka, a następnie weryfikacja również pozostałych przesłanek z art. 18 ust. 10 ustawy. Tymczasem organ nie poczynił żadnych ustaleń w tym względzie, ograniczając się do wywodów w zakresie braku przymiotu strony w przedmiotowych postępowaniach przez W.M. Brak odniesienia się do kwestii legalności użytkowania lokalu gastronomicznego "C.A." w kontekście art. 18 ust. 7 pkt 5 i 9 w zw. z art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy oraz niepodjęcie żadnych czynności w celu wyjaśnienia czy zachodzi którakolwiek z przesłanek skutkujących cofnięciem zezwolenia stanowią o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., obligujących organy do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przedwczesne było tym samym umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w sytuacji, kiedy organ postępowanie to prowadził z urzędu i nie wykluczył zaistnienia wszystkich przesłanek cofnięcia zezwolenia z art. 18 ust. 10 ustawy. Dodatkowo należy wskazać, że organ I instancji powołał błędnie podstawę prawną swoich decyzji, wymieniając obok art. 105 k.p.a. art. 18 ust. 12 ustawy – dotyczący wygaśnięcia zezwolenia, natomiast w sentencji stwierdził, że "umarza postępowanie administracyjne w sprawie o cofnięcie zezwolenia". Odnosząc się do kwestii legitymacji strony W.M. w prowadzonym postępowaniu stwierdzić należy, że słuszne, aczkolwiek niekonsekwentne jest stanowisko organów co do tego, iż skarżącemu przymiot strony w toczących się postępowaniach o cofnięcie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w "C.A." nie przysługuje z uwagi na brak interesu prawnego. Sąd podziela pogląd, że w postępowaniach tych nie orzeka się o prawach i obowiązkach właściciela sąsiedniej nieruchomości do nieruchomości, na której prowadzona jest działalność gospodarcza, a zatem skarżący nie może wywodzić swojego interesu prawnego z uprawnień właściciela i opierać go na art. 140 kodeksu cywilnego. Niekonsekwencją organu jest natomiast traktowanie skarżącego jako strony i doręczanie mu decyzji. Stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkują więc uchyleniem zaskarżonych decyzji, a także poprzedzających je decyzji organu I instancji, jako że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. W postępowaniach ponownych organ zastosuje się do wskazówek Sądu zawartych w niniejszym wyroku i po zbadaniu czy nie zaistniały przesłanki z art. 18 ust. 10 ustawy wyda decyzje odpowiadające prawu. Biorąc powyższe pod uwagę, uwzględniając także stanowisko prokuratora, który zgłosił swój udział w sprawie, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzające je decyzje Burmistrza Miasta Ł. Z uwagi na negatywny charakter zaskarżonych decyzji, które nie przyznają żadnych praw i obowiązków Sąd odstąpił od określenia czy i w jakim zakresie decyzje te nie mogą być wykonane (art. 152 P.p.s.a.). O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 210 § 1 P.p.s.a., sumując uiszczone wpisy od skarg w sprawach o sygn. II SA/Rz 878/06, II SA/Rz 879/06 i II SA/Rz 880/06, objętych wspólnym rozstrzygnięciem.