II SA/Rz 879/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie budowy altany I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. B. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. II SA/Rz 879/12 Uzasadnienie W dniu 23 marca 2012 r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego w [..] zgłoszenie A.B. zamiaru budowy altany na działce nr 186 w [..]. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowości zgłoszenia, postanowieniem z dnia 30 marca 2012 r. Starosta [..] wezwał wnioskodawczynię do ich usunięcia. Zobowiązał stronę do przedłożenia szkicu sytuacyjnego wiaty na mapie z zaznaczeniem jej wymiarów i odległości od granic działki oraz poziomu posadowienia obiektu, pozwolenia wodno-prawnego. Nakazał również uzupełnienie załączonych do zgłoszenia szkiców i rysunków o podpis inwestorki. Uznając, że inwestorka nie wykonała wskazanych obowiązków Starosta [..] decyzją z dnia [..] kwietnia 2012 r. nr [..] wniósł od powyższego zgłoszenia sprzeciw. Nałożył na A.B. obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na możliwość spowodowania przy realizacji inwestycji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 30 ust. 2 i ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn .zm.) dalej: p.b. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej: k.p.a. W ocenie organu brak przedstawienia rzędnych posadowienia obiektu uniemożliwiło zakwalifikowanie obiektu do odpowiedniej strefy uzdrowiskowej wyznaczonej w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Uzdrowiska [..], ponieważ altana ma być posadowiona na pograniczu stref A i B. W strefie A zakazano realizacji obiektów tymczasowych i realizowanych w trybie zgłoszeniowym. Dodatkowo, obiekt może być narażony na zniszczenie i zalanie wodami zbiornika solińskiego, ponieważ ma zostać posadowiony na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków symbolem "wp" - wody płynące. Z załączonego szkicu wynikało, że posadowienie miało nastąpić na poziomie 420,2 m, tj. poniżej najwyższego poziomu piętrzenia wody wynoszącego 421,5 m. Po rozpatrzeniu odwołania A.B. decyzją z dnia [..] lipca 2012 r. nr [..] Wojewoda [..] uchylił zaskarżoną decyzję w całości, i orzekł co do istoty sprawy wnosząc sprzeciw. W ocenie organu odwoławczego Starosta [..] zasadnie wezwał inwestorkę do uzupełnienia braków zgłoszenia. Zaniechanie wypełnienia obowiązku skutkowało wydaniem decyzji z dnia [..] kwietnia 2012 r. Brak precyzyjnej lokalizacji obiektu uniemożliwiał jego dokładne umiejscowienie na podstawie planu miejscowego, skoro w strefie uzdrowiskowej A obowiązuje zakaz realizacji obiektów tymczasowych i realizowanych w trybie zgłoszeniowym, a zgodnie z art. 30 ust. 5 pkt 2 p.b. organ byłby zobowiązany do wniesienia sprzeciwu, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem naruszałyby ustalenia planu miejscowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ uznał, że przepis art. 30 ust. 2 p.b. uprawniał Starostę [..] do skierowania do inwestorki wezwania do nadesłania określonych dokumentów, których zakres determinuje rodzaj inwestycji tak, aby możliwe było ustalenie, że nie wystąpią w sprawie negatywne przesłanki określone w art. 30 ust. 6 i 7 p.b. Kwestię reformacji decyzji organu I instancji Wojewoda [..] uzasadnił brakiem konieczności nałożenia na obecnym etapie postępowania obowiązku uzyskania przez inwestorkę decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ materiał dowodowy nie przemawiał za zaistnieniem okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 7 pkt 1 p.b. Z decyzją Wojewody [..] z dnia [..] lipca 2012 r. nie zgodziła się A.B, wnosząc skargę. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 2 p.b. poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na formalistycznym i błędnym uznaniu, że zgłoszenie zawierało braki, do usunięcia których wezwano stronę postanowieniem z dnia 30 marca 2012 r., czym naruszono zasadę wolności budowlanej. Naruszenie art. 122 pkt 2 w zw. z art. 88d ust. 1 i 2 pkt 2, art. 88f ust. 1 i art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne nastąpiło przez ich nieprawidłowe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne znajduje się na obszarze szczególnie zagrożonym powodzią i wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy dla terenu działki nr 186 nie została sporządzona mapa zagrożenia powodziowego i mapa ryzyka powodziowego. W grupie naruszenia przepisów postępowania strona zwróciła uwagę na art. 7, 77 § 1 i 4 oraz 85 k.p.a. poprzez nie podjęcie z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy przez ustalenie, czy zamierzenie budowlane miało być zlokalizowane na terenie strefy uzdrowiskowej A oraz na terenie wód płynących "wp", które to okoliczności powinny być znane organowi z urzędu. Naruszenie art. 8, 84 § 1 i 85 k.p.a. nastąpiło przez ich niezastosowanie i zażądanie od strony nadmiernie sformalizowanej inicjatywy dowodowej w zakresie wynikającym z postanowienia z dnia 30 marca 2012 r. oraz zaniechanie przeprowadzenia oględzin miejsca planowanej budowy i nie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji celem ustalenia, czy rzędne terenu na terenie wód płynących zagrażają bezpieczeństwu osób i mienia w związku z poziomem piętrzenia wody. Na tej podstawie strona domagała się uchylenia obu wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi Wojewoda [..] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej zwana P.p.s.a. uprawienia sądu administracyjnego sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, przez zastosowanie środków określonych w 145 - 149 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Skarga A.B. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Stan Faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym może stanowić podstawę faktyczną wyrokowania. W ocenie Sądu organy ustaliły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Skarga wskazuje na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Pośród naruszenia przepisów materialnych wskazano na naruszenie art. 122 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w związku z innymi przepisami tej ustawy. Ten zarzut Sąd uznaje za chybiony i zasadniczo nietrafny. Naruszenie przepisów prawa materialnego w każdej postaci może mieć miejsce tylko wówczas, gdy podstawą prawną działania organu są te przepisy. W rozpoznawanej sprawie organy budowlane nie stosowały przepisów prawa wodnego, a tylko przepisy p.b., zatem trudno przyjąć, że naruszyły tamte uregulowania. Zdaniem Sądu nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 p.b. Strona skarżąca koncentruje się na wykazaniu niedopuszczalności żądania przez organ budowlany uzupełnienia zgłoszenia. Stanowisko takie jest błędne. Z treści wskazanego przepisu wynika jednoznacznie, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia obowiązek uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada w postanowieniuaniu obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w oznaczonym terminie. Uprawnienie organu budowlanego z art. 30 ust. 2 p.b. zostało ukształtowane w sposób szeroki. W judykaturze i doktrynie nie budzi wątpliwości pogląd, że organ budowlany w tym postępowaniu działa w ramach uznania administracyjnego, zatem trudno twierdzić, że wezwanie skarżącej było zbyt "formalistyczne". Organ prowadząc postępowanie ma działać stosownie do potrzeb, jakie przewiduje się w konkretnej sprawie. W tym znaczeniu niewątpliwie postępowanie zgłoszeniowe może być bardziej uciążliwe dla strony niż uzyskanie pozwolenia na budowę, które toczy się w sposób ściśle sformalizowany, a organ pozbawiony jest możliwości uznaniowego działania. Zatem w przypadku zgłoszenia robót, o jakim stanowi art. 30 ust. 1 p.b. organ może żądać w zależności od potrzeb uzupełnienia wniosku, a samo żądanie nie może być traktowane w kategoriach naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji naruszył prawo nie co do sposobu, ale zakresu żądania. Z treści art. 30 ust. 2 p.b. wynika, że zgłaszający w swoim zgłoszeniu określa rodzaj, zakres i sposób wykonania robót oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia ten podmiot dołącza oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie zgłoszenie, w zależności od potrzeb ma być uzupełnione o rysunki lub szkice, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane przepisami odrębnymi. W kontekście tych postanowień ustawy należy przyjąć, że organ budowlany w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia może domagać się tylko pozwoleń, uzgodnień i opinii, jeżeli takich rozstrzygnięcia wymagają z przepisów ogólnych. Żądanie uzupełnienia zgłoszenia o te dokumenty, w sytuacji gdy brak jest przepisu prawa dla konieczności ich posiadania stanowi naruszenie prawa. W rozpoznawanej sprawie powodem wydania sprzeciwu było niezastosowanie się skarżącej do nakazu wynikającego z postanowienia Starosty Powiatu [..] z dnia [..] marca 2012 r., nr [..] w zakresie tam wskazanym, w szczególności dostarczenia organowi pozwolenia wodno – prawnego. Żądanie od skarżącej takiego pozwolenia mogłoby mieć miejsce tylko w sytuacji wskazania konkretnych przepisów prawa, które nakładałyby na nią obowiązek uzyskania takiego pozwolenia. W sprawie będącej przedmiotem skargi sytuacja taka nie miała miejsca, co wyraźnie wskazał Wojewoda uchylając decyzję pierwszoinstancyjną. W pozostałym zakresie wskazane przez skarżącą naruszenia tego przepisu nie miały miejsca, zatem w tym zakresie skarga nie mogła odnieść skutku prawnego. Dokonując oceny skarżonej decyzji Sąd nie dopatruje się podniesionych w skardze naruszeń prawa procesowego, zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 85 i art. 8 i art. 84 k.p.a., polegającego na braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a przez to naruszeniu interesów skarżącej. Podkreślić należy, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie z zakresu zgłoszenia robót budowlanych i wnoszonego przez organ sprzeciwu podlega pewnym modyfikacjom w stosunku do zasad kodeksowych wynikających z specyfiki samego postępowania. W przypadku sprzeciwu organ ocenia złożony przez stronę materiał dowodowy, ewentualnie uzupełniony o żądania kierowane przez organ w trybie art. 30 ust. 2 p.b. W tym zakresie organ budowlany nie prowadzi pełnego postępowania, zatem trudno przyjąć, by dopuścił się naruszeń wskazanych w skardze, a szeroko umotywowanych w jej uzasadnieniu. Brak wskazanych naruszeń nie daje jednak podstawy do oddalenia skargi, gdyż skarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego. Zdaniem Sądu naruszenie takie musi prowadzić do uchylenia tej decyzji. Dokonanie zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 i 2 p.b. uruchamia swoistą procedurę. Jeżeli organ uzna zgłoszenie za zgodne z prawem – "przemilcza" je. Niewniesienie sprzeciwu w terminie 30 dni jest prawnie dopuszczalnym zachowaniem organu, stanowiącym realizację jego kompetencji, bez przybierania zewnętrznej formy. Takie zachowanie organu jest w literaturze kwalifikowane jako milczące przyzwolenie na określone zachowanie. Oparte jest ono na prawnej fikcji pozytywanego rozstrzygnięcia, przybierającej formę dorozumianej zgody organu administracji na określone działanie inwestora. Organ może jednak wydać decyzję o sprzeciwie w przedmiocie zgłoszenia. Z powyższego wynika, że tryb zgłoszenia związany jest z pewnym ryzykiem, że organ nie zdąży w terminie poinformować inwestora o przeszkodach w wykonaniu planowanej inwestycji, czego skutkiem będzie nabycie przez zgłaszającego uprawnienia do realizacji zamierzenia budowlanego i podjęcia robót. Stosownie do treści art. 30 ust. 5 p.b. zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. W myśl zaś art. 30 ust. 6 p.b. organ wnosi sprzeciw w przedmiocie dokonanego zgłoszenia, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; _@POCZ@__@KON@_2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Czwartą przesłanką wniesienia przez organ sprzeciwu jest nieuzupełnienie w określonym w postanowieniu wydanym w trybie art. 30 ust. 2 ustawy terminie, brakujących dokumentów. Funkcja i istota terminu do wniesienia sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 5 p.b. wskazuje, że termin ten jest terminem prawa materialnego. Zachowanie tego terminu przez organ administracji jest konieczne z tej przyczyny, że celem zgłoszenia jest umożliwienie inwestorowi szybkiego przystąpienia do realizacji inwestycji, a więc musi on w możliwie krótkim czasie mieć pewność w kwestii braku sprzeciwu, ewentualnie jego wniesienia przez właściwy organ. Taki jest sens wskazanej regulacji, która chroni wyznaczony w art. 30 ust. 1 zakres wolności budowlanej. Upływ 30-dniowego terminu skutkuje nabyciem przez zgłaszającego uprawnienia do realizacji zamierzenia budowlanego i podjęcia robót. Ustalony prawem budowlanym termin do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy ma także charakter kompetencyjny, co oznacza, że określa czas trwania kompetencji organu architektoniczno – budowlanego do skorzystania z prawa wniesienia sprzeciwu. Po upływie tego terminu właściwy przedmiotowo organ traci bowiem kompetencję do wydania decyzji w sprawie sprzeciwu (por. wyrok NSA z dnia 26.10.2009 r., sygn. akt II OSK 1674/08, LEX nr 573598). Sprzeciw wniesiony przez organ w ustawowym terminie oznacza brak zgody na wykonywanie przez inwestora zamierzonych robót budowlanych. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie uruchamia tryb odwoławczy przed organem II instancji, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a. Trzeba jednak mieć na uwadze, że termin z art. 30 ust. 5 p.b. jako termin prawa materialnego nie ulega przedłużeniu, a wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie sprawia, że termin ten rozpoczyna bieg na nowo. Rozpoznając taką sprawę organ II instancji nie może zignorować tej okoliczności, ani specyfiki instytucji zgłoszenia. Wydanie decyzji przez organ I instancji nie powoduje także przerwania terminu z art. 30 ust. 5 p.b. ani zawieszenia jego biegu do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Nie ma bowiem przepisów prawa, które pozwalałyby na uzasadnienie takiego poglądu. W świetle wcześniejszych wywodów organ II instancji nie był uprawniony do wniesienia sprzeciwu, skoro 30-dniowy termin do jego wniesienia już upłynął. W wyroku z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 724/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie w razie ewentualnego rozpoznania sprawy. W sytuacji, kiedy już upłynął termin z art. 30 ust. 5 p.b. organ uwzględniając tę okoliczność może jedynie zastosować przepis art. 138 k.p.a. w takim zakresie, na jaki taka sytuacja pozwala, tj. albo utrzymać decyzję o sprzeciwie w mocy, albo uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie. Przyjęcie takiego stanowiska prowadzi w istocie do ograniczenia możliwości orzekania w ramach art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W ramach tej regulacji wyłączone jest orzekanie reformatoryjne, jeżeli 30-dniowy termin do złożenia sprzeciwu nie zostanie dochowany. Ograniczenie zakresu przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest w tym przypadku zasadne. Gwarantuje ochronę wolnościowego prawa zabudowy, a równocześnie jest konsekwencją szczególnej regulacji zawartej w art. 30 p.b., która jako lex specjalis modyfikuje rozwiązanie przyjęte przez k.p.a. Sytuacja taka prawnie jest dopuszczalna, choć jest przejawem dekodyfikacji postępowania. Konstatując powyższe należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 30 ust. 5 p.b., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przy jednoczesnym naruszeniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co dawało podstawę do jej uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ odwoławczy uwzględni pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu niniejszego wyroku i w postępowaniu odwoławczym wyda stosowną decyzję.