II SA/Rz 88/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie legalności budynku gospodarczego -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 88/13 Uzasadnienie Przedmiotem skargi L. W. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego wybudowania budynku gospodarczego na działkach ewid. nr 3442 i 3449/2, położonych w O. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W podstawie prawnej decyzji powołano przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.). Z akt sprawy oraz decyzji wynika, że PINB w dniu 19 kwietnia 2011 r. przeprowadził kontrolę budynku gospodarczego usytuowanego na działkach nr 3442 i 3449/2 w O. W jej wyniku stwierdzono, że jest to obiekt murowany o wymiarach 11, 70 x 10, 85 m, kryty dachem dwuspadowym o pokryciu blachą i eternitem. Obecny w trakcie kontroli L. W. oświadczył, że budynek został wybudowany w latach 1993-1994 i na budowę tego budynku nie posiada pozwolenia. W dniu 27 lipca 2011 r. odbyła się rozprawa administracyjna w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego, której przedmiotem było ustalenie daty wybudowania w/w budynku. Na rozprawie L. W. oświadczył, że w miejscu spalonego w 1993 r. budynku mieszkalno-gospodarczego - na wiosnę 1994 r. rozpoczął budowę budynku gospodarczego. Do końca 1994 r. zostały wykonane fundamenty, ściany, dach oraz instalacje, a cztery lata temu wykonano elewację. Powołany przez L. W. świadek – S. N. zeznał, że w 1994 r. odstąpił L. W. płyty faliste eternitu, które miały służyć do pokrycia budynku. Powołany jako świadek – M. W. zeznał, że po pożarze budynku L. W. przystąpił do budowy zarówno budynku mieszkalnego, jak i gospodarczego. Natomiast pełnomocnik B. W. wniósł o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków wskazanych przez niego i wyznaczenie kolejnego terminu rozprawy. PINB postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., nr [...] nakazał L. W. sporządzenie i przedłożenie do dnia 30 grudnia 2011 r. – ekspertyzy stanu technicznego wraz z inwentaryzacją budynku gospodarczego, wybudowanego na działkach ewid. nr 3442 i 3449/2, położonych w O. Kolejno PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego wybudowania budynku gospodarczego na działkach ewid. nr 3442 i 3449/2, położonych w O. W uzasadnieniu, wskazał, że z oświadczeń L. W. oraz dwóch świadków powołanych przez niego, a także z okazanego zaświadczenia wynika, że budynek gospodarczy budowany był w latach 1993 – 1994. Organ odnosząc się do wniosku o wyznaczenie kolejnego terminu rozprawy, wskazał, że nie mógł on być uwzględniony gdyż zawiadomienie o rozprawie doręczone zostało na miesiąc przed rozprawą, na którą stawiły się obydwie strony (w treści zawiadomienia o rozprawie wyraźnie zaznaczono, że strona może na rozprawę powołać świadków). Podał, że budynek gospodarczy wybudowany został na działkach ewid. nr 3442 (własność L. W.) oraz nr 3449/2 (własność B. W.). W kontekście poczynionych ustaleń organ stwierdził, że budynek gospodarczy wybudowany został w 1994 r. nielegalnie, a w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), które obowiązywały do końca 1994 r. Ponieważ budynek wybudowany został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz bez nadzoru osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, nakazano inwestorowi sporządzenie w wyznaczonym terminie ekspertyzy stanu technicznego budynku. W dniu 8 grudnia 2011 r. przedłożono ekspertyzę stanu technicznego w/w budynku, sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Reasumując organ stwierdził, że budynek gospodarczy zrealizowany został w miejscu spalonego budynku mieszkalno-gospodarczego, zatem nie zostały naruszone przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie uległ zmianie rodzaj zabudowy. Nadto nie zostały również naruszone przepisy dotyczące warunków technicznych. W świetle powyższego organ uznał, że brak jest podstaw prawnych do nakazania rozbiórki w/w budynku. W odwołaniu B. W. zarzucił organowi nadzoru budowlanego brak obiektywizmu, stronnicze działanie oraz nierozpoznanie wniosku o powołanie świadków i wyznaczenie kolejnego terminu rozprawy. Podniósł, że datę wybudowania obiektu ustalono na podstawie oświadczeń tylko drugiej strony, co świadczy o stronniczym i nieobiektywnym działaniu organu. Nadto podał, że powołane przez organ zeznania świadków wykluczają się wzajemnie. W jego ocenie także okazane na rozprawie zaświadczenie wskazuje jedynie datę pożaru, a nie datę wybudowania nowego budynku przez L. W. Końcowo wskazał, że gdyby dopuszczono nowych świadków i prawidłowo ustalono datę wybudowania w/w budynku po roku 1994 r. - wówczas zastosowanie miałyby przepisy prawa budowlanego wprowadzone po roku 1994 r. WINB decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., opisaną na wstępie, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu ustosunkowując się do zarzutów odwołania stwierdził, że zasługują one na uwzględnienie. Wskazał, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Natomiast oświadczenia złożone przez L. W. oraz B. W. w trakcie rozprawy, odnośnie daty wybudowania budynku są sprzeczne. Strony nie przedłożyły żadnych dowodów potwierdzających podany przez nich okres wybudowania budynku. Natomiast zaświadczenie wydane przez Wiceprezesa Naczelnika Ochotniczej Straży Pożarnej [...] z dnia 26 lipca 2011 r. nie stanowi dowodu w sprawie ustalenia konkretnej daty budowy przedmiotowego budynku, a data w nim wskazana stanowi jedynie datę spalenia budynku, z czego można wnioskować, że budynek był wybudowany po tej dacie. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że data wybudowania w/w budynku nie została udowodniona, dlatego zgłoszone w trakcie rozprawy administracyjnej żądanie strony o dopuszczenie dowodu z przesłuchania podanych przez nią nowych świadków powinno zostać uwzględnione. Naprowadził, że data budowy obiektu budowlanego jest okolicznością mającą zasadnicze znaczenie dla sprawy, gdyż od niej zależy prowadzenie postępowania na podstawie odpowiednich przepisów prawa budowlanego. WINB wyjaśnił, że na mocy art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r., przepisy dotychczasowe (tj. przepisy ustawy prawo budowlane z 1974 r.), stosuje się do obiektów będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub przed tym dniem zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy stwierdził, że zeznania świadków nie potwierdzają podanej przez L. W. daty budowy tj. 1994 r., ani też daty budowy podanej przez B. W., tj. lata 2002-2003. W ocenie organu odwoławczego analiza zeznań świadków prowadzi do wniosku, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 1999-2000 r. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie postępowanie nie może być prowadzane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawa budowanego, gdyż w/w budynek nie został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. W ponownym postępowaniu organ powinien więc ocenić cały materiał dowodowy i wydać rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy Prawa budowlanego a także uwzględnić funkcję pełnioną przez budynek będący jego przedmiotem. Nie jest to bowiem budynek wyłącznie gospodarczy lecz pełni funkcję mieszaną, tj. garażowo – gospodarczo – inwentarską. W kontekście poczynionych uwag organ stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie bez znaczenia w takiej sytuacji zdaniem organu był także konstytucyjny wymóg zachowania dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. W skardze na tę decyzję L. W. wniósł o jej uchylenie w całości i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu błędne ustalenie stanu faktycznego przez przyjęcie, że budynek gospodarczy został wybudowany w latach 1999-2000 i skutkuje zmianą obowiązujących przepisów prawa budowlanego. W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego i podniósł, że rozprawa administracyjna, uzupełniona o przesłuchanie świadków, nie wniosła nowych dowodów w sprawie. Świadkowie przedstawili bowiem różne daty wybudowania budynku gospodarczego, a ich zeznania są niespójne. Rozbieżność zeznań wskazuje, że świadkowie różnili się co do daty wykonania tego budynku, a co za tym idzie zeznania te nie są wiarygodne. W ocenie skarżącego postępowanie dowodowe przeprowadzone przez PINB jest prawidłowe i oparte jest na zeznaniach świadków, którzy nie różnili się co do daty wybudowania budynku. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpatrzeniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sprawy prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego jest legalizacja budynku wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę – pierwotnie określanego jako gospodarczy – na działkach ewidencyjnych nr 3442 i nr 3449/2 położonych w O. Zaskarżona do tut. Sądu decyzja organu II instancji została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Niewątpliwie organ I instancji naruszył przepisy postępowania odmawiając przeprowadzenia zgłoszonych przez B. W. dowodów. W przepisach k.p.a. nie przewidziano bowiem instytucji tzw. prekluzji dowodowej, zaś jak się okazało po przesłuchaniu świadków przez organ odwoławczy, PINB naruszył zasadę prawdy obiektywnej określoną w art. 7 k.p.a. oraz przepisy art. 77 § 1 i art. 78 § 1 i 2 k.p.a. Jak wynika z protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 19 czerwca 2012 r. budynek, który jest przedmiotem postępowania i który został określony w decyzji PINB jako budynek gospodarczy, w części pełni funkcję garażu a inna jego część wykorzystywana jest do "chowu" owiec. Stwierdzenie powyższego, w świetle faktu, iż budynek, który wcześniej istniał w tym miejscu, a który spłonął był budynkiem mieszkalno – gospodarczym jest o tyle istotne, że konieczne jest zbadanie czy w świetle aktualnych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co do zasady dopuszczalne jest istnienie takiego budynku na tym konkretnym terenie. Wymaga też wyjaśnienia czy lokalizacja budynku jest zgodna z ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo w razie braku takiego planu, czy skarżący uzyska decyzję o warunkach zabudowy. Jest to kwestia istotna i niezależna od tego, które przepisy znajdą w sprawie ostatecznie zastosowanie – a to art. 37 ust. 2 P.b. z 1974 r. czy też art. 48 P.b. z 1994 r. Zgodnie bowiem z aktualną utrwaloną już linią orzecznictwa sądów administracyjnych pogląd o zgodności budowy z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym aktualnymi w dacie wydania przez organ decyzji) odnosi się także do art. 37 ust. 2 P.b. z 1974 r. Niewątpliwie więc materiał dowodowy dotychczas zebrany nie pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy. Istotna jest także ocena zebranych dowodów z zeznań świadków i dokumentów oraz ustalenie kiedy rzeczywiście miała miejsce budowa spornego budynku. Wymaga to niewątpliwie uzupełnienia i rozpatrzenia materiału dowodowego w jego całokształcie. Jeśli z zeznań świadków i stron wynikają różne daty budowy obiektu to nie w każdej sytuacji są podstawy, aby dać wiarę tym osobom, których więcej zeznało w zgodny sposób. Trzeba jej jeszcze połączyć z innymi dowodami. W sytuacji gdyby tego rozpatrzenia dokonał organ II instancji wydając odmienną decyzję (na co przecież nie pozwalały mu okoliczności, które nie zostały wyjaśnione, a które wskazano wyżej) narażałby się na zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć też należy, że wskazania Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące właściwej w jego ocenie daty budowy budynku gospodarczego, a co za tym idzie przepisów prawa materialnego, które powinny znaleźć w niniejszej sprawie zastosowanie, na gruncie przepisów prawa procesowego nie są dla organu I instancji wiążące. Organ ten ponownie rozpoznając sprawę będzie zobligowany do samodzielnego rozpatrzenia zebranych w sprawie dowodów, podania na jakich dowodach opiera swe ustalenia, dlaczego je uznaje za wiarygodne i dlaczego tej wiarygodności odmawia innym dowodom. Wskazanie przez organ odwoławczy, że w jego ocenie budynek został wybudowany w konkretnych latach nie zwalnia bowiem organu I instancji z obowiązku rozpatrzenia dowodów i ich oceny, stosownie do art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., co powinno znaleźć odzwierciedlenie w wydanej przez ten organ decyzji – w szczególności w jej uzasadnieniu. Biorąc pod uwagę powyższe oraz niewątpliwe luki w materiale dowodowym, mimo dość lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, uchybienie to w ocenie Sądu w tym wypadku nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, o których mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a., co z kolei skutkować musiało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.