II SA/Rz 881/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Sędzia WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg A.C. – działającego imieniem własnym oraz reprezentującego grupę mieszkańców wsi Z., E.K. – działającej imieniem własnym oraz reprezentującej grupę mieszkańców wsi B. oraz B.K. – działającej imieniem własnym oraz reprezentującej grupę mieszkańców wsi T. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie zmiany granic Gminy Miasta [...], a także wystąpienia z wnioskiem dotyczącym opiniowanych zmian terytorialnych - p o s t a n a w i a - I. odrzucić skargi; II. zwrócić A.C., E.K. i B.K. uiszczone wpisy sądowe od skarg w kwocie 300 zł (słownie: "trzysta złotych"). II SA/Rz 881/21 UZASADNIENIE Odrębnymi pismami z dnia 12 kwietnia 2021 r. A.C. – działający imieniem własnym oraz reprezentujący grupę mieszkańców wsi Z., E.K. – działająca imieniem własnym oraz reprezentująca grupę mieszkańców wsi B. oraz B.K. – działająca imieniem własnym oraz reprezentująca grupę mieszkańców wsi T. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie zmiany granic Gminy Miasta [...], a także wystąpienia z wnioskiem dotyczącym opiniowanych zmian terytorialnych. Skarżący zarzucili, że uchwała podjęta została wbrew woli mieszkańców, gdyż w przeprowadzonych konsultacjach wyrazili oni swój sprzeciw odnośnie zmian administracyjnych. Także Rada Gminy [...] w uchwale z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] negatywnie zaopiniowała zmianę granic miasta [...]. Wywiedli, że wskutek wydania kwestionowanej uchwały naruszony został ich interes prawny, jako mieszkańców biorących udział w konsultacjach poprzedzających podjęcie uchwały. Zawnioskowali o stwierdzenie nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] zawnioskował o jej odrzucenie, bowiem zaskarżona uchwała nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W razie nieuwzględnienia ww. wniosku organ zwrócił się o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] dotycząca pozytywnego zaopiniowania zmiany granic poprzez włączenie do terytorium Gminy Miasta [...] obszaru sołectwa B., sołectwa T., sołectwa Z. - z Gminy [...] oraz wystąpienia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, za pośrednictwem Wojewody, z wnioskiem dotyczącym zmian terytorialnych. Niewątpliwie uchwała ta stanowi podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej akt organu jednostki samorządu terytorialnego inny niż akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Sąd nie podziela w tym zakresie stanowiska zaprezentowanego w postanowieniu WSA w Rzeszowie z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. II SA/Rz 747/20 o niepodleganiu ww. aktu kognicji sądu administracyjnego, na które to orzeczenie powołuje się organ w odpowiedzi na skargę. Natomiast zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W obecnym brzmieniu tego przepisu (obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. na mocy art. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw /Dz. U. poz. 935/) nie jest konieczne wcześniejsze – przed wniesieniem skargi – złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Mianowicie zgodnie z art. 17 ust. 2 ostatnio wskazanej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (tj. ustawy o samorządzie gminnym) w nowym brzmieniu stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, co miało miejsce 2 czerwca 2017 r. Kwestionowana uchwała została podjęta dnia 25 marca 2021 r. i dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. W tej sytuacji Sąd obowiązany był ocenić skargę pod kątem ziszczenia się kolejnej przesłanki umożliwiającej merytoryczne rozpoznanie skargi, tj. naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Legitymacja do złożenia skargi, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., przysługuje nie tylko temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny lub uprawnienie skarżoną uchwałą zostały naruszone. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie i w piśmiennictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). W postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Zatem podmiot, nie mający interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Naruszenie zatem tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma miejsce wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Przyjmuje się, że skarżący winien udowodnić, iż zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. sygn. OSK 1437/04). Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma służyć jako podstawa zaskarżenia uchwały organu gminy przez każdego, kto subiektywnie uznaje tę uchwałę za podjętą z naruszeniem prawa. Samo przekonanie skarżącego o wadliwości zaskarżonego aktu nie jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego jako członka społeczności lokalnej. Dopiero zaś stwierdzenie przez Sąd naruszenia interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi tj. oceny, czy jednocześnie nie doszło przy podejmowaniu skarżonej uchwały do naruszenia prawa przez organ ją podejmujący. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia Skarżących. Wynika to bowiem już z samej treści zaskarżonej uchwały, która dotyczy pozytywnego zaopiniowania zmiany granic i wystąpienia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem dotyczącym zmian terytorialnych. Podniesione przez Skarżących okoliczności, o braku uwzględnienia głosu mieszkańców poszczególnych sołectw i podjęcia uchwały pomimo wyrażonego w konsultacjach sprzeciwu, nie mogą stanowić podstawy do skutecznego wywiedzenia ich interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...], której przedmiotem jest wyrażenie opinii oraz wystąpienie z wnioskiem w sprawie zmiany granic miasta. Badanie wskazanych skutków odbywa się na etapie podejmowania rozstrzygnięcia przez Radę Ministrów i nie może więc być brane pod uwagę przy badaniu interesu prawnego Skarżących w niniejszym postępowaniu, które jest etapem wstępnym (inicjującym) wydanie rozporządzenia przez Radę Ministrów. W tym miejscu wskazać należy, że wyrażona w zaskarżonej uchwale pozytywna opinia w zakresie zmiany granic Gminy Miasto [...] polegająca na włączeniu do Gminy Miasta [...] z Gminy [...] - obszaru sołectwa B., obszaru sołectwa T., obszaru sołectwa Z. oraz wystąpieniu z wnioskiem w sprawie zmiany granic miasta, nie oddziałuje w sposób normatywny na Skarżących, gdyż nie zmienia ona granic terytorialnych. Granice te mogą być zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów, co oznacza, że to rozporządzenie, a nie uchwała Rady Miasta [...] dotyczy ściśle określonego obowiązku prawnego i uprawnień gmin. Zaktualizowanie się kompetencji Rady Ministrów do wydania rozporządzenia jest bowiem uzależnione od uprzedniego wniosku zainteresowanej rady gminy oraz opinii rad gmin lub innych organów stanowiących powiatu lub województwa, a także opinii właściwego wojewody (art. 4b ust. 1 u.s.g.). Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że przedmiotowa uchwała zainicjowała proces prowadzący do zmiany granic jednakże nie stanowiła o zmianie tych granic. W odróżnieniu bowiem od rozporządzenia Rady Ministrów zaskarżona uchwała nie wpływa w żaden sposób na sytuację prawną Skarżących, a jedynie wyraża stanowisko Rady Miasta [...] odnośnie tego, że Rada chciałaby dokonać zmiany granic terytorialnych. Uchwała zawierająca opinię wraz z wnioskiem o zmianę granic nie jest aktem kształtującym prawo, będzie nim dopiero rozporządzenie Rady Ministrów, wydane na podstawie art. 4 ust. 1 u.s.g. Istota zaskarżonej uchwały sprowadza się więc wyłącznie do tego, że Rada Miasta wyraziła opinię oraz zamiar wystąpienia z wnioskiem w sprawie zmiany granic miasta. Warto w tym miejscu odnotować, że w postanowieniu sygnalizacyjnym z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt S 3/09 (OTK ZU 2009, nr 5/A, poz. 75), Trybunał Konstytucyjny postulował de lege ferenda, rozważenie poddania "kontroli sądu administracyjnego procesu opiniowania zmian podziału terytorialnego przed wydaniem rozporządzenia przez Radę Ministrów". Innymi słowy zakwestionowana w niniejszej sprawie uchwała jest dopiero wyrazem woli podjęcia działań w przedmiocie zmiany granic poprzez włączenie określonego terytorium do wskazanej miejscowości. Nie narusza zatem interesu prawnego, nie kształtuje bezpośrednio żadnej sytuacji prawnej. Kompetencje w zakresie zmian granic gmin należą wyłącznie do Rady Ministrów (art. 4, art. 4a i art. 4b u.s.g.). Zgodnie z art 4 ust. 1 pkt 1 u.s.g. Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice. Zaskarżona uchwała jest elementem szerszej procedury prowadzącej do ewentualnej zmiany granic i zawiera jedynie stanowisko (wyraża wolę) podmiotu podejmującego uchwałę Skoro zaskarżona uchwała nie przesądza jeszcze o zmianie granic, stanowiąc element toczącej się procedury w tym zakresie i nie wpływa na prawa i obowiązki Skarżących, zatem uznać należy, że nie posiadają oni legitymacji skargowej upoważniającej ich do wniesienia skargi. Brak stwierdzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia powoduje, że Sąd zobligowany jest do odrzucenia skarg na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z § 3 P.p.s.a. o czym orzeczono jak w sentencji. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.