II SA/Rz 883/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- II SA/Rz 883/05 U z a s a d n i e n i e Prezydent Miasta, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2005 roku ustalił warunki zabudowy dla inwestycji p.n. "zmiana sposobu użytkowania budynku garażowego byłego pogotowia ratunkowego na cele usługowo-handlowe-warsztat wyrobów kamieniarskich dla potrzeb "A" W. M. i "B" Z. Z. oraz realizacja obiektów i urządzeń towarzyszących na terenie oznaczonym wg ewidencji gruntów m. P. jako działka nr 21/4 obr. [...], w sąsiedztwie działek nr.192, 21/2, 21/3, 24,2 5, 26, 27/1 obr. [...] przy ul. P. w P. Podstawę prawną decyzji stanowi art. 104 k.p.a. oraz art. 4 ust.2 pkt 2, art. 59 ust.1, art. 60 ust.1 i art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz.717, z 10 maja 2003 roku/. Decyzja zawiera ustalenia dotyczące: – rodzaju zabudowy oraz funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiąc, że teren oznaczony w załączniku graficznym literami ABCD i symbolem U przeznacza się na cele usługowo – handlowe- warsztat wyrobów kamieniarskich, oraz, że przewiduje się możliwość realizacji obiektów i urządzeń towarzyszących niezbędnych dla potrzeb związanych z docelową funkcją budynku, – warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego stanowiąc, że zamierzona inwestycja nie może wpłynąć na dotychczasowy układ konstrukcyjny i formę architektoniczną obiektu, dojazd pozostaje bez zmian a w projekcie należy przewidzieć miejsca postojowe dla samochodów dostawczych i klientów, – ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu stanowiąc, że w projekcie należy uwzględnić przepisy dotyczące ochrony środowiska, a uciążliwości związane ze sposobem użytkowania obiektu nie mogą wykraczać na tereny sąsiednie, – obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej stanowiąc, że odpady stałe należy zrzucać do stałych kontenerów, a nadto należy spełnić warunki określone przez gestorów sieci wodociągowej, elektroenergetycznej, gazowej i kanalizacyjnej, – ochrony interesów osób trzecich stanowiąc, że zmiana użytkowania obiektu nie może pozbawiać ich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z energii elektrycznej cieplnej, wody, kanalizacji, światła dziennego, narażać na hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby, – ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych i zagrożonych osuwiskami lub niebezpieczeństwem powodzi, stanowiąc, że przy realizacji projektu należy uwzględnić wymagania postawione przez Okręgowy Urząd Górniczy, Decyzja ustala też warunki wynikające z przepisów szczególnych. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta wnieśli S. K. i W. F., których nieruchomości sąsiadują z przedmiotową działką. S. K. zarzucił w odwołaniu, że: – przedmiotowy zakład funkcjonuje w bezpośrednim sąsiedztwie odwołującego, co jest niezwykle uciążliwe, – szczególnie dokuczliwe są szlifierki pracujące od wczesnych godzin rannych, – pył szlifowanego kamienia uniemożliwia otwieranie okien, – kominy owinięte materiałem izolacyjnym szpecą okolicę, a ich wierzchołki znajdują się na wysokości okien odwołującego. Odwołujący uważa, że: – doprowadzenie do realizacji inwestycji ogranicza, a nawet zabiera odwołującemu konstytucyjne prawo do odpoczynku na terenie jego posiadłości, a także zmniejsza jej wartość, – decyzja niezgodna jest z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, – nieprawdziwe jest stwierdzenie w decyzji, że stronom udzielono pisemnej odpowiedzi, bowiem odpowiedź była nie na temat, – znajdujące się w sąsiedztwie – sklep ze zniczami i mały warsztat samochodowy nie hałasują, nie kopcą spalinami i nie pylą. W. F. wniósł w odwołaniu o uchylenie decyzji i zarzucił, że: – planowana adaptacja na cele dwóch hałaśliwych zakładów kamieniarskich o charakterze produkcyjnym na powierzchni około 250 m2, graniczy z nieruchomością odwołującego. Taka lokalizacja jest uciążliwa i stanowi zagrożenie dla zdrowia rodziny odwołującego, a także zmniejsza wartość jego nieruchomości. – decyzja wydana została w okresie przejściowym, przy braku aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, a Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego nie stanowi wykładni obowiązującego prawa i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji. Zgodnie z obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 roku Planem, teren wnioskowanej inwestycji był oznaczony symbolem A 56 MNj o treści: "w stanie istniejącym zabudowa indywidualna jednorodzinna do adaptacji trwałej z dopuszczeniem wymiany budynków na nowe i ewentualnym uzupełnieniem na wolnych działkach. Wymagany wysoki poziom architektury zabudowy. Istniejąca na terenie stacja pogotowia do przeniesienia na teren B2 1 UZ z adaptacją obiektu na cele usług zdrowia". Lokalizacja zakładów kamieniarskich nie stanowi kontynuacji dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu. Nadto – decyzja jest niezgodna z art. 61 ustawy z 27 marca 2003 roku. Działka 21/4 sąsiaduje z kwiaciarnią, zakładem pogrzebowym oraz budynkami mieszkalnymi. W promieniu 50 m znajduje się hurtownia zniczy i sztucznych kwiatów oraz niewielki zakład elektromechaniki samochodowej. Żadna z działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana uciążliwymi obiektami produkcyjnymi, a takie nie powinny być sytuowane w centrach miast. – właściciele posesji nr 21/4 od ponad trzech lat użytkują budynek garażowy oraz posesję jako zakład kamieniarski w sposób nielegalny. Samowolnie wykonali adaptację budynku, co potwierdzone zostało podczas oględzin przeprowadzonych przez inspektora nadzoru w dniu 28 sierpnia 2003 roku. Adaptowany garaż na zakład kamieniarski jest dużą uciążliwością zagrożeniem zdrowia dla otoczenia. Hałaśliwa działalność produkcyjna była wielokrotnie przedmiotem interwencji Straży Miejskiej, Sanepidu, Powiatowego, Wojewódzkiego i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a w ubiegłym roku właściciele zakładu zostali ukarani przez Sąd Grodzki grzywną za zakłócanie porządku i emisję hałasu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2005 roku [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawę prawną decyzji stanowi przepis art. 138 § 1 k.p.a.w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz.717/. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że zagadnienia dotyczące przedmiotu postępowania reguluje ustawa z dnia 27marca 2003 roku o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. W oparciu o art. 61 ust.1 ustawy, wydanie decyzji warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków tam wymienionych. Organ stwierdził, że zaproponowane przez inwestora rozwiązanie inwestycyjne nie narusza przepisów ustawy. Podniesione zarzuty nie mają znaczenia dla podważenia prawidłowości zaskarżonej decyzji. Zamierzenie inwestycyjne nie stanowi nowej zabudowy, lecz dotyczy zmiany użytkowania obiektu już istniejącego. Zgodnie z art. 63 ust.2 ustawy – decyzja ustalająca warunki zabudowy nie narusza prawa własności jak również uprawnień osób trzecich. Decyzja taka nie upoważnia wnioskodawcy do rozpoczęcia planowanej inwestycji. Jest ona niejako "zapowiedzią" i określa warunki, jakie inwestor musi spełniać, by ubiegać się o pozwolenie budowlane. Wnioskowana decyzja zbieżna jest z treścią Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Miasta P. stanowiącego podstawę do opracowania planu zagospodarowania miejscowego. Przedsięwzięcie nie jest zaliczane do inwestycji negatywnie wpływających na środowisko lub mogących je pogorszyć. Organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek nie wykraczania z uciążliwościami na tereny sąsiednie. Większość zamierzeń inwestycyjnych wiąże się z różnym stopniem utrudnienia dla mieszkańców, nie może to jednak prowadzić do żądania zaprzestania inwestowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł S. K. Ponieważ jako zaskarżoną decyzję wskazał decyzję Prezydenta Miasta [...], Sąd zwrócił się pismem do skarżącego z zapytaniem, która decyzja jest przedmiotem skargi. W odpowiedzi skarżący wyjaśnił, że zaskarżył decyzję SKO nr [...]. Skarżący zarzucił, że SKO nie uwzględniło praw osób sąsiadujących. Zakład kamieniarski funkcjonuje w byłym garażu Pogotowia od około 4 lat. Żaden dokument nie zezwalał na zmianę sposobu użytkowania. Sąsiedztwo z tego typu zakładem jest wyjątkowo uciążliwe, potwierdza to skazujący wyrok Sądu Grodzkiego za zakłócanie spokoju sąsiadów. Wprawdzie organ I instancji nałożył obowiązek nie wychodzenia z uciążliwością na tereny sąsiednie, jednakże w praktyce jest to niemożliwe, bowiem obróbka kamieni powoduje hałas i zapylenie. Zmiana sposobu użytkowania mogłaby nastąpić na inną działalność, jednak zakład kamieniarski w centrum miasta jest zbyt uciążliwy. Skarżący wniósł o włączenie do sprawy G. i W. F. zamieszkałych w P. przy ul. P. [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisem art. 61 ust.1 obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowane przedsięwzięcie nie stanowi nowej zabudowy, lecz dotyczy zmiany użytkowania istniejącego obiektu. Na mocy przepisu art. 63 ust.2 ustawy zaskarżona decyzja nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich. Nie upoważnia do rozpoczęcia planowanej inwestycji, a jest jedynie jej zapowiedzią i określa wskazane w ustawie warunki, które inwestor musi spełnić, by ubiegać się o pozwolenie budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz.1269, z 2002 r./ sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153,poz.1270, z 2002 r./ zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawnie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd zobowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem kontroli legalności w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca decyzję Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie użytkowania budynku garażowego byłego pogotowia ratunkowego na warsztat wyrobów kamieniarskich. Z decyzją nie godzi się skarżący, który sąsiaduje z przedmiotową nieruchomością. Zasady kształtowania polityki przestrzennej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalanie zasad ich zagospodarowania i zabudowy określa ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717, z 2003 r. ze zm./ zwanej dalej ustawą. W postępowaniu ustalono, że dla terenu wnioskowanej inwestycji plan zagospodarowania przestrzennego przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2003 roku. W przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z przepisem art. 59 ust.1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do przepisu art. 61 ust.1 ustawy, wydanie decyzji warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1st. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2nd. teren ma dostęp do drogi publicznej, 3rd. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4th. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67ustawy, 5th. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Bezsporne jest, że wnioskowana inwestycja mieścić się będzie w garażach byłej stacji pogotowia ratunkowego i polegać ma na zmianie użytkowania tego obiektu. Oznacza to, że inwestycja nie jest związana ze zmianą parametrów budynku, czy też jego formy architektonicznej lub linii zabudowy. Zgodnie z § 3 ust.1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. Nr 164 poz.1588, z 2003r./, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej , której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust.1 – 5 ustawy. Analiza taka została sporządzona i stanowi załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji. Wynika z niej, że budynek ma dostęp bezpośrednio z ulicy P. oraz, że teren obejmujący nieruchomość usytuowany jest w zasięgu miejskich sieci uzbrojenia terenu. W analizie umieszczono również ustalenia dotyczące stanu prawnego, zawiera ona zapis, że zakres przewidywanych zamierzeń inwestycyjnych dotyczących zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nadto – nieruchomość stanowi własność wnioskodawcy, nie jest położona w obrębie obszaru przeznaczonego na realizację zadań rządowych lub samorządowych, jest położona w obrębie Obszaru Górniczego "P." i nie stanowi obszaru chronionego przyrodniczo. Z powyższej analizy wynika, że spełnione są warunki stawiane decyzji o warunkach zabudowy przez przepis art. 61 ust.1 ustawy. Załącznik nr 2 do decyzji stanowi nadto kopia mapy sporządzonej zgodnie z art. 52 ust.2 pkt 1 ustawy. Planowana inwestycja nie należy do wpływających negatywnie na środowisko, jakie wymienia Rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Nadto – decyzja ustalająca warunki zabudowy, nałożyła na wnioskodawcę obowiązki dotyczące ochrony środowiska, w szczególności stanowiąc, że uciążliwości związane ze sposobem użytkowania obiektu nie mogą wykraczać na tereny sąsiednie /pkt 3/ oraz dotyczące ochrony interesów osób trzecich /pkt 5/. Sąd nie podziela słuszności zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez decyzję interesu osób trzecich. Zgodnie z art. 63 ust.1 ustawy ,w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, a decyzja taka nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich /ust. 2/. Decyzja taka stanowi jedynie etap poprzedzający wystąpienie przez inwestora o pozwolenie budowlane i stawia inwestorowi warunki, które musi spełnić realizując swoje zamierzenia. Wskazując na powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające w sprawie nie naruszyły prawa. Skarga nie zasługuje zatem na uwzględnienie, dlatego została oddalona na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a.