II SA/Rz 883/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 24 lipca 2007 r. sprawy ze skargi M. K. i Z. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robot budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. K. i Z. P. solidarnie kwotę 755 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr OA-7144/222/14/06 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołań M. K. i Z. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i nakazał inwestorowi wykonanie: - zamurowania otworów okiennych cegłą pełną z możliwością wypełnienia otworu luksferami lub cegłą szklaną o odporności ogniowej klasy E 30 na powierzchni do 10% powierzchni ściany, - przebudowę dachu w miejscu połączenia ze ścianą szczytową oraz od strony granicy z działką sąsiednią nr 160/3 polegającą na likwidacji okapu, - zamontowanie rynny dachowej leżącej na całej długości okapu od strony działki sąsiedniej nr 160/3 z odprowadzeniem wód opadowych rurą spustową na nieutwardzony teren własnej działki w terminie do 30 grudnia 2006 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane /Dz. U. nr 38, poz. 229/ w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. nr 207, poz. 2016/. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że na działce nr ew. 161 położonej w miejscowości N. stanowiącej własność H. R. bez wymaganego pozwolenia został wybudowany budynek garażowy murowany na fundamencie betonowym bez stropu, kryty dachówką na konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,90 x 7,30 m. Postanowieniem z dnia [...] października 2005 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał H. R. przedłożenie w terminie do dnia [...] grudnia 2005 r. ekspertyzy technicznej samowolnie wybudowanego budynku garażowego na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974r. Następnie po przeprowadzeniu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...] nakazał H. R. zamurowanie otworów okiennych od strony działki sąsiedniej Nr 160/3 będącej własnością M. K. i Z. P., przebudowę dachu, polegającą na likwidacji okapu, wykonanie ściany oddzielenia pożarowego od strony działki 160/3 z odprowadzeniem wód opadowych rurą spustową na nieutwardzony teren własnej działki, wyznaczając w tym celu termin do dnia 30 czerwca 2006 r. Od powyższej decyzji odwołania złożyły Z. P. oraz M. K. Obie wniosły o uchylenie decyzji i nakazanie H. R. wykonania rozbiórki przedmiotowego obiektu ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W odwołaniach zarzuciły organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, przez przyjęcie, że przedmiotowy budynek garażowy został wzniesiony w 1993 r. i zastosowanie w sprawie przepisów prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. /Dz. U. nr 38, poz. 229, ze zm./. ich zdaniem z materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy budynek został wzniesiony w 1996 r., wobec czego w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 48 prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. /Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm./. Dalej wytknęły organowi wydanie decyzji w oparciu o nierzetelną ekspertyzę i przyjęcie, że przedmiotowy obiekt znajduje się we właściwym stanie technicznym, co skutkuje, że organ przyjął, iż nie zachodzą przesłanki z art. 37 prawa budowlanego z 24 października 1974 r., a także naruszenie przepisów Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki przez pominięcie § 12 tego rozporządzenia określającego odległości sytuowania budynków od granicy działki. Odwołujące się wskazały, że powyższe przepisy o warunkach technicznych przewidują odległość budynku gospodarczego od granicy sąsiedniej działki 4 m, a jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych 3m, podczas gdy przedmiotowy budynek znajduje się w odległości 1,5 m od granicy ich działek. Po rozpoznaniu powyższych odwołań Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wspomnianą na wstępie decyzją uchylił poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i nakazał H. R.: * zamurowanie otworów okiennych cegłą pełną, z możliwością wypełnienia otworu luksferami lub cegłą szklaną o odporności ogniowej klasy E 30, na powierzchni do 10% powierzchni ściany, * przebudowanie dachu w miejscu połączenia ze ścianą szczytową oraz od strony granicy z działką sąsiednią nr 160/3, polegająca na likwidacji okapu * zamontowanie rynny dachowej leżącej na całej długości okapu od strony działki sąsiedniej nr 160/3, z odprowadzeniem wód opadowych rurą spustową na nieutwardzony teren własnej działki w terminie do 30 grudnia 2006 r. Organ ustalił, iż przedmiotowy budynek został wybudowany w 1993 r. Powyższych ustaleń dokonał w oparciu o zeznania trzech świadków zawnioskowanych przez inwestorkę H. R. spośród których, dwóch było względem niej obcych, co wskazywało na ich obiektywizm, w przeciwieństwie do świadków zawnioskowanych prze M. K. i Z. P., którzy byli z nimi spokrewnieni lub spowinaceni. Powołując się na orzecznictwo NSA organ wskazał, że nakaz rozbiórki przewidziany w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. powinien być traktowany jako "instrument ostateczny" wówczas gdy nawet poprzez nakazanie wykonania ewentualnych zmian lub przeróbek nie jest możliwe usankcjonowanie budowy, co nie występuje w przedmiotowej sprawie ponieważ przedmiotowy garaż znajduje się na terenie, który przeznaczony jest do zabudowy i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia i nie pogarsza warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Odnosząc się do postawionego zarzutu co do jakości sporządzonej ekspertyzy organ wskazał, że została ona wykonana przez osobę posiadającą wymagane kwalifikacje zawodowe oraz w sposób rzetelny. Zdaniem organu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący pominięcia § 12 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. o warunkach technicznych. Skargę na powyższą decyzję złożyły M. K. i Z. P., reprezentowane przez radcę prawnego R. G., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji bądź też uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Ponownie zarzucono organowi nieprawidłowość w ustaleniach, że przedmiotowy budynek został wybudowany w 1993 r. a nie w 1996 r. a co za tym idzie błędnie zastosowano przepis art. 40 prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. podczas gdy w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., poza tym pominięcie przeprowadzenia wnioskowanego dowodu z akt sprawy byłego Urzędu Rejonowego w P. Nr [...], w sprawie zakończonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1996 r., w których to aktach zalega mapa zasadnicza wraz z legendą wsi N. na okoliczność ustalenia czasu wzniesienia przedmiotowego garażu. Skarżące podniosły również, że organy obydwu instancji winny były zwrócić się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P., gdzie w zasobie bazowym znajdują się informacje dotyczące daty wykonania pomiarów i skartowania budynków na mapę zasadniczą obrębu ewidencyjnego N., na podstawie której można byłoby ustalić datę powstania przedmiotowego budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na powyższą skargę wniosła również H. R. domagając się oddalenia skargi jako bezzasadnej i zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie jeżeli stwierdzi /.../ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270/. Bezspornym jest, iż inwestor bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę wybudował budynek garażowy konstrukcji murowanej o wymiarach 3,13 m x 7,31 m. budynek posadowiony jest na fundamencie betonowym o szerokości 25 cm z dachem konstrukcji drewnianej pokryty dachówką. Budynek został wybudowany w miejscu istniejącej szkopy drewnianej i jest dobudowany do budynku inwentarskiego z jednej strony, natomiast z drugiej strony narożnikiem styka się z granicą działki. Przeprowadzone postępowanie administracyjne miało na celu udzielenie odpowiedzi kiedy przedmiotowy budynek został wybudowany, ponieważ skarżące domagają się jego rozbiórki. Organ przesłuchał w charakterze świadków wszystkie zawnioskowane osoby i ustalił, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 1993-1994 a więc mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane /Dz. U. nr 38, poz. 229/. Jedna z zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, iż "organ administracji prowadzi postępowanie podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego" – art. 7 k.p.a. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona została w art. 7 k.p.a., jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika zeń obowiązek organu administracji publicznej "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć rzeczywisty jej obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa /Dawidowicz, "Ogólne postępowanie administracyjne", s. 108/. Z zasady tej wynika obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy – przepis art. 77 § 1 k.p.a. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania ustalenia wymagało, kiedy przedmiotowy budynek garażowy został wzniesiony. Przesłuchani w tej sprawie świadkowie podawali różne daty, a to: trzech z nich rok 1993-94, zaś pozostali 1996 r. Organ wydając decyzję uznał, iż wiarę należy dać tym świadkom, którzy podają iż data budowy to rok 1993-94, a w uzasadnieniu wskazał, że dwóch spośród zeznających świadków to osoby obce, zaś czterej świadkowie którzy podają że budynek garażowy wybudowany został w 1996 r. to osoby "spokrewnione lub spowinowacone" ze skarżącymi. Przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia środka dowodowego, zaś art. 75 § 1 k.p.a. stanowi jedynie, że "jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny". Przyjęte w art. 75 § 1 k.p.a. określenie "w szczególności" oznacza, że nie jest to zamknięte wyliczenie środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu administracyjnym, lecz wyliczenie przykładowe. Dopuszczalne są zatem w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe nienazwane, jeżeli mogą przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej a nie są sprzeczne z prawem. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę równej mocy środków dowodowych, jedynym kryterium jest, aby nie były sprzeczne z prawem i prowadziły do ustalenia prawdy obiektywnej. Zatem nie do przyjęcia jest uzasadnienie organów obu instancji, z którego wynika, iż są "świadkowie lepsi i gorsi" w zależności od stopnia pokrewieństwa. Jeżeli ustawodawca dopuszcza dowód ze świadków, w tym również mogą to być osoby spokrewnione, ocena ich zeznań może polegać wyłącznie na tym, czy są one logiczne, spójne ze sobą, czy wzajemnie się nie wykluczają. Inna ocena zeznań świadków nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa i jest naruszeniem zasady ogólnej. Organ administracji publicznej dokonuje ustaleń stanu faktycznego opierając się nie tylko na zgromadzonym materiale dowodowym ale także na podstawie domniemań. Wobec faktu, iż z zeznań świadków wynikają różne daty budowy przedmiotowego budynku garażowego organ miał obowiązek przeprowadzić dalsze postępowanie dowodowe w tym również dopuścić dowód z mapy zasadniczej wraz z legendą wsi N. sporządzony w związku z budową kanalizacji tej miejscowości znajdującej się w aktach Urzędu Rejonowego w P., znak sprawy [...] wnioskowany przez skarżące. W aktach znajduje się mapa podkładu geodezyjnego wysokościowego dla celów projektowych dla tej decyzji, które nic nie wnosi do sprawy. W uzasadnieniu decyzji organów obu instancji brak odniesienia się do tego dokumentu. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, prawidłowe zaś ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Zaniedbanie organu administracji państwowej polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę stanu faktycznego, jak również uproszczona ocena zebranego, niepełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania /patrz: wyrok z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 503/81 ONSA 1981, Nr 1, poz. 54/. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 obciąża organ administracji, jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić /patrz: wyrok z dnia 7.05.1985 r., II SA 318/85/. Organ prowadząc ponownie postępowanie przeprowadzi wszelkie dowody zarówno wnioskowane przez strony, jak i z własnej inicjatywy, które będą służyły ustaleniu stanu faktycznego w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania. Z tych względów, na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm./, w związku z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., Sąd uwzględnił skargę. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisów art. 200 cyt. ustawy.