II SA/Rz 884/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Krystyna Józefczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. Ś. - kuratora spadku J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego -skargę oddala- II SA/Rz 884/15 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na przebudowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN200 MOP 2,5 MPa oraz budowie automatycznej stacji ochrony katodowej gazociągu w miejscowości [...]. Odwołanie od tej decyzji wniósł adw. AS, działający jako kurator spadku nie objętego po zmarłej w dniu 24 lutego 2007 r. JM. Zdaniem odwołującego organ błędnie przyjął, że do spadku nieobjętego po JM wchodzi prawo własności działki nr 1365 w [...], gdyż nie była ona właścicielem ww. nieruchomości, a nie ustalono, aby była jej posiadaczem. W tym stanie rzeczy zaniechanie prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania stanowiło naruszenie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) - dalej: "k.p.a.". Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 17 pkt 1, art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podano, że na gruncie przepisów art. 53 ust. 1 i art. 52 ust. 1 – 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p." oraz art. 28 k.p.a., stroną postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są przede wszystkim inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których lokalizowane będą inwestycje celu publicznego, jak również osoby uprawnione w stosunku do nieruchomości (uprawnienie właścicielskie), na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Z przymiotu strony mogą zatem korzystać w tym postępowaniu wyłącznie osoby, których interes prawny wynika z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w efekcie czego zapaść może decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości, że będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nich prawa własności. Kolegium wskazało, że JM nie legitymowała się prawem własności lub prawem wieczystego użytkowania działki nr 1365, a jedynie była ona jej posiadaczem samoistnym. Posiadanie zaś nie jest prawem, lecz stanem faktycznym, a w przypadku spadku, dziedziczne są wyłącznie skutki prawne wynikające z posiadania. Zdaniem organu odwoławczego w tej sytuacji odwołanie złożone przez kuratora nie objętego spadku po JM nie mogło zostać rozpatrzone, gdyż w świetle poczynionych wyżej wyjaśnień nie przysługiwałby jej przymiot strony postępowania, a zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przysługuje tylko stronom postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego AS działający jako kurator spadku nie objętego po JM wniósł o jej uchylenie, ewentualnie stwierdzenie nieważności. Kolegium błędnie bowiem przyjęło, że spadkobiercy po JM reprezentowani przez kuratora spadku nie mogą być stroną postępowania, gdyż status strony uzyskali przez uznanie ich za stronę przez organ I instancji, a statusu tego nie może ich pozbawić organ odwoławczy. Niezasadnie również przyjęto, że postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie dotyczy praw i obowiązków następców prawnych JM, skoro w przyszłości mogą nabyć własność działki nr 1365 przez zasiedzenie, zatem niewątpliwie mają interes prawny w uchyleniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa. Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] umorzyło postępowania odwoławczego, zainicjowane wniesionym przez stronę skarżącą odwołaniem od decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z powyższą zasadą, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną może być przedmiotem odwołania w celu jej rozpoznania przez organ wyższej instancji. Zgodnie zaś z treści art. 127 § 1 k.p.a., prawo wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Pojęcie strony postępowania normuje art. 28 k.p.a. stanowiąc, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kluczową kwestią dla posiadania statusu strony jest zatem istnienie po jej stronie interesu prawnego. O interesie faktycznym mowa, gdy podmiot administrowany w jakiejś sytuacji, obecnej lub przyszłej, odniesie bezpośrednią korzyść na skutek działań lub zaniechań organu administracji. Podmiot mający interes faktyczny może żądać od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu. Interes faktyczny nie jest prawnie chroniony i jego nieuwzględnienie jest prawnie dopuszczalne. Interes prawny wynika natomiast z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (zob. Piotr Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XI, LexisNexis, 2014, komentarz do art. 28). W postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, stronami postępowania są przede wszystkim podmioty, wobec których wydana decyzja może kształtować stosunki wynikające z posiadanego przez nie prawa rzeczowego do nieruchomości. Potwierdza do treść art. 53 ust. 1 u.p.z.p. określająca krąg stron, którym organ winien doręczyć wydane rozstrzygnięcie na piśmie (inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja). Nie oznacza to jednak, że przepis ten stanowi zamknięty katalog podmiotów legitymujących się statusem strony, jako że nakazuje organom zawiadamianie pozostałych stron w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Podmiot, któremu nie doręczono na piśmie zawiadomienia o wszczęciu postępowania lub wydanych rozstrzygnięć, w celu skorzystania w uprawnień przysługujących stronie postępowania musi legitymować się interesem prawnym, na którego wpływ ma prowadzone postępowanie, a częstokroć wykazać jego istnienie organom administracji. Status strony będzie zatem posiadać np. właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiadującej z działką, na której realizowana będzie inwestycja, jeżeli obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje działki sąsiednie. Za podmiot legitymujący się interesem prawnym w postępowaniu zmierzającym do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie sposób natomiast uznać posiadacza samoistnego nieruchomości, chociażby na tej nieruchomości inwestor planował wykonać wnioskowaną inwestycję. Posiadanie, w myśl art. 336 Kodeksu cywilnego jest stanem faktycznym, polegającym na faktycznym władztwie, przez które rozumie się samą możność władania rzeczą, a z jego zaistnieniem prawo wiąże wiele doniosłych skutków prawnych o zróżnicowanym charakterze, jak chociażby nabycie prawa przez upływ czasu (zasiedzenie). Podlega ono ochronie prawnej, bez względu czy stan ten jest zgodny z prawem czy nie, niemniej ochronie realizowanej na drodze postępowania przed sądami powszechnymi, a nie przed organami administracji. Przepisy prawa nie przyznają bowiem uprawnień posiadaczowi nieruchomości, które mogłyby podlegać ograniczeniu wskutek wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zatem i podlegać ochronie w takim postępowaniu. Przyszłe zasiedzenie nieruchomości również nie może stanowić podstawy do uznania posiadacza za stronę postępowania, gdyż interes prawny strony, co wskazano wyżej, winien być konkretny i realny, a nie przyszły i ewentualny. Skoro posiadaczowi nieruchomości nie przysługują uprawnienia do skutecznego rozporządzania rzeczą tak jak podmiotom legitymującym się prawami rzeczowymi do nieruchomości, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może ograniczyć bądź kształtować tych nieistniejących w odniesieniu do posiadacza uprawnień. W świetle powyższego zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że status strony postępowania nie przysługuje skarżącemu, działającemu jako kurator spadku nieobjętego po JM, gdyż zgodnie wypisem z rejestru gruntów, zmarła JM była władającym na zasadach samoistnego posiadania działki nr 1365 w [...]. Nie znajduje również oparcia w przepisach prawa pogląd skarżącego, jakoby sam fakt uznania przez organ I instancji danego podmiotu za stronę postępowania determinował przyznanie mu statusu strony postępowania, w sposób uniemożliwiający jego wzruszenie przez organ odwoławczy. Status strony postępowania administracyjnego jest kategorią obiektywną, wynikającą z mocy prawa, a nie subiektywną i zależną od woli organu. Jeżeli podmiot legitymuje się interesem prawnym, a toczące się postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, jest on stroną postępowania i to niezależnie od woli lub uznania organu, jeżeli zaś nie – stroną postępowania nie jest. W przypadku natomiast stwierdzenia wniesienia odwołania przez osobę nie będącą stroną postępowania, organ odwoławczy jest zobowiązany w myśl art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., do umorzenia postępowania odwoławczego. Na marginesie wskazać również należy, że czym innym jest skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, skutkujące kwalifikowaną wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), a czym innym doręczenie takiej osobie decyzji. W pierwszym wypadku chodzi o nałożenie na osobę nie będącą stroną obowiązków lub przyznanie jej uprawnień, i w takim wypadku osoba legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu odwoławczym, a zatem jej odwołanie winno zostać merytorycznie rozpoznane. W drugim wypadku chodzi tylko i wyłącznie o błędne doręczenia osobie wydanego rozstrzygnięcia, niezależnie od tego czy spowodowane błędnym przekonaniem organu o posiadaniu przez podmiot statusu strony, czy też pomyłką np. na etapie kancelaryjnego wysyłania korespondencji,. Taka okoliczność nie wyczerpuje znamion kwalifikowanej nieważności decyzji, i nie może być podstawą do uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Z tych przyczyn, uznając, iż w objętej kontrolą Sądu sprawie nie doszło do naruszenia prawa, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.