II SA/Rz 884/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] (dalej w skrócie: "strona skarżąca", "Gmina") jest decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] wydana w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 9a, art. 136 ust. 3, art. 137 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. – zwana dalej "u.g.n."). Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem J. L., S. B., E. B., M. W., A. W., J. K., M. S., P. L., S. P., J. A., J. A., W. A., J. K., K. A., I. L., A. L., M. L., W. S. i K. G. o zwrot nieruchomości położonej w obrębie [...] - [...]., oznaczonej obecnie jako działka ewidencyjna nr 93 o pow. 0,0585 ha, obj. KW nr [...] stanowiącej własność Gminy Miasto [...], odpowiadającej dawnym działkom nr 14/1, 15/1, 16/1 w dawnym obr. [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta [...] od rozpoznania sprawy i wyznaczył Prezydenta Miasta [...] do jej załatwienia. Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] orzekł: w pkt 1 o zwrocie na rzecz: J. L. w 9043164/136249344 cz., S. B. w 9043164/136249344 cz., E. B. w 26236764/136249344 cz., M. W. w 6559191/136249344 cz., A. W. w 6559191/136249344 cz., J. K. w 6559191/136249344 cz., M. S. w 6559191/136249344 cz., P. L. w 17376174/136249344 cz., S. P. w 17376174/136249344 cz., J. A. w 4521582/136249344 cz., J. A. w 4521582/136249344 cz., W. A. w 2260791/136249344 cz., J. K. w 2260791/136249344 cz., K. A. w 2260791/136249344 cz., I. L. w 2260791/136249344 cz., A. L.. w 3014388/136249344 cz., M. L. w 3014388/136249344 cz., W. S. w 3014388/136249344 cz., K. G. w 3807648/136249344 cz. prawa własności wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 93 o pow. 0,0585 ha, obr. [...] - [...]., położonej w R., obj. KW nr [...]; w pkt 2 zobowiązał właścicieli nieruchomości wymienionych w pkt 1 do zwrotu na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 3 098,00 zł za nieruchomość opisaną w pkt I; w pkt 3 o terminie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania oraz zabezpieczeniu wierzytelności Gminy Miasta [...]; w pkt 4, 5 i 6 zawarł informację o tym, że z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna będzie stanowiła podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych, wygasną prawa związane z trwałym zarządem lub użytkowaniem wieczystym, a z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna wygaśnie najem, dzierżawa lub użyczenie, ponadto poinformował, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności opisanej w pkt II decyzji stosuje się przepisy Kc. Od powyższej decyzji odwołania złożyła Gmina wnosząc o jej uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła brak zebrania i zbadania wszechstronnie stanu faktycznego sprawy, brak uwzględnienia, że urządzenia infrastruktury technicznej takie jak: elektroenergetyczne, wodociągowe, kanalizacji sanitarnej i deszczowej są częścią infrastruktury drogowej, a tym samym mieszczą się w określonym celu wywłaszczenia jakim była "budowa ul. [...] i Al. [...] w R.". Wskazała, że bez odwołania się do rzeczywistej treści planu realizacyjnego z [...] lutego 1975 r. [...] określającego zakres przedsięwzięcia inwestycyjnego budowy ww. ulic nie można stwierdzić, że działka 93 nie została fizycznie wykorzystana pod ten cel. Odwołująca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że aktualny sposób zagospodarowania działki nr 93 świadczy o braku realizacji na niej celu wywłaszczenia. Wywiodła, że przy realizacji drogi krajowej jaką jest Al. [...] zaprojektowano korytarz ochronny w postaci pasa zieleni, który choć nie był fizyczną częścią pasa drogi publicznej to stanowił niezbędną barierę uwzględniającą funkcje danej drogi i potrzeby społeczności lokalnej. Taki charakter miała będąca przedmiotem zwrotu działka nr 93. Dopiero w ostatnich latach niewielka jej część została zagospodarowana pod element związany z obsługą ruchu drogowego, tj. stację paliw. Zdecydowana jej część stanowi teren zielony, stanowiący pas ochronny drogi publicznej [....], która jest częścią obwodnicy miasta [...]. Gmina podniosła, że tym samym organ naruszył art. 7 i 77 K.p.a. Naruszył także art. 140 u.g.n. poprzez brak orzeczenia o obowiązku zwrotu nakładów poczynionych na zwracanej nieruchomości. Wskazała na niewłaściwie ustalenie kręgu osób uprawnionych do udziału w postępowaniu, a mianowicie pominięcie A Sp. j. w [...]. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Wyjaśnił, że w sprawie bezsporne jest, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] września 1978 r., znak [...], na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., nr 18, poz. 94 ze zm.), dokonano wywłaszczenia m.in. działki nr 93 obr. [...] – [...] (w dacie wywłaszczenia oznaczonej nr: 14/1, 15/1 i 16/1 w dawnym obr. [....]). W decyzji wywłaszczeniowej wskazano, że nieruchomości są niezbędne pod budowę ul. W. i Al. [...] w R. Z dokumentacji geodezyjno - prawnej wynika, że dawne działki nr 14/1, 15/1 i 16/1 położone w obr. [...], odpowiadają obecnie działce nr 93 położonej w obr. [...].-[....]. Wojewoda podzielił ustalenia organu I instancji, że na działce nr 93 nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. budowa ul. W. i Al. [...], co stanowi podstawę do orzeczenia o jej zwrocie. Aktualny sposób zagospodarowania działki, tj. posadowione na niej obiekty stacji paliw (zbiorniki paliwa i część wiaty stanowiącej integralną całość z budynkiem stacji paliw posadowionym na działce sąsiadującej o nr 94/5) oraz utwardzone podejścia i podjazdy, świadczą o braku realizacji celu wywłaszczenia. Wojewoda stwierdził, że bezsporne w sprawie jest, że działka nie została wykorzystana na cel określony w decyzji Prezydenta z [...] września 1978 r. o wywłaszczeniu. Dodatkowym potwierdzeniem tej okoliczności jest nie tylko obecny stan zagospodarowania, ale także zdjęcia fotogrametryczne pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. wykonane w latach: 1974 i 1985, z których wynika, że inwestycja pod nazwą budowa ul. W. i Al. [...] nie została zrealizowana oraz informacje Miejskiego Zarządu Dróg w [...], który w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. ([...], L.dz. [...]) wskazał, że działka nr 93 położona w obr. [...] w R nie jest zajęta pod żadną z dróg, nie jest częścią ul. W. i Al. [...]. W piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. ([...], L.dz. [...]) MZD ponownie potwierdził przywołaną powyżej informację i dodatkowo wskazał, że w metrykach obu ulic nie ma żadnej wzmianki, ani odniesienia do budowy tych ulic w ramach budowy szpitala, ani położenia ich na działce nr 93. W tych okolicznościach Wojewoda stwierdził brak uzasadnienia dla twierdzenia Gminy jakoby działka nr 93 przez szereg lat spełniała funkcję korytarza ochronnego w postaci pasa zieleni dla Al. [...], a obecnie (częściowo) pasa ochronnego drogi publicznej - Al. [....] Jako niezasadne organ uznał także twierdzenie odwołującej, że bez odwołania się do planu realizacyjnego z dnia [...] lutego 1975 r. przywołanego w decyzji Prezydenta z dnia [...] września 1978 r. o wywłaszczeniu m.in. przedmiotowej nieruchomości nie można stwierdzić, czy działka ta nie została fizycznie wykorzystana na ten cel. Odnośnie zarzutu błędnego rozliczenia nakładów poczynionych na zwracanej nieruchomości Wojewoda cytując treść art. 140 ust. 4 u.g.n. wskazał, że okoliczności sprawy wskazują, że wartość przedmiotowej działki uległa zwiększeniu na skutek działań podjętych po jej wywłaszczeniu. Wzrost wartości nieruchomości wynika przede wszystkim z faktu dokonania na działce prac budowlanych, polegających na budowie komercyjnej stacji paliw, której budynek wraz z częściami składowymi posadowiony jest na dwóch działkach, w tym na części działki nr 93. Stacja paliw [...] jest stacją komercyjną, ogólnodostępną, która powstała z inicjatywy prywatnego inwestora po dniu wywłaszczenia i niezgodnie z celem wywłaszczenia. Taki wzrost wartości nie powinien wpływać na wysokość zwracanego odszkodowania. Odnośnie zarzutu braku uwzględnienia istnienia infrastruktury technicznej na działce nr 93, które zdaniem odwołującego są częścią infrastruktury drogowej Wojewoda podał, że podziela stanowisko organu I instancji, że samo istnienie infrastruktury technicznej nie uniemożliwia korzystania z danej nieruchomości, nie stanowi przeszkody w zwrocie przedmiotowej nieruchomości. W kwestii zarzutu niezgodnego ze stanem faktycznym ustalenia, że działka nr 93 w dacie wydania decyzji była przedmiotem bezumownego korzystania przez podmiot prowadzący stację paliw, gdy tymczasem pomiędzy Gminą, a A Sp. j. doszło do zawarcia umowy dzierżawy w sposób konkludentny, a w związku z tym ww. spółka powinna być stroną toczącego się postępowania Wojewoda podkreślił, że organ I instancji chcąc ustalić krąg osób uprawnionych do udziału w postępowaniu pismami z [...] czerwca 2018 r. oraz [...] października 2018 r. zwracał się do Gminy Miasta [...] z zapytaniem czy działka objęta postępowaniem została wydzierżawiona. W odpowiedzi ([...] lipca 2018 r.) Gmina podała, że działka 93 nie jest obciążona żadnymi umowami na rzecz osób trzecich. Natomiast w piśmie z [...] października 2018 r. wskazano, że umowa dzierżawy obejmująca działkę nr 93 zawarta była do dnia [...] września 2016 r., a kolejna przygotowana do podpisu nie została przez dotychczas dzierżawiącego podpisana i jest użytkowana bezumownie. Konkludentna umowa dzierżawy została według odwołującego się zawarta poprzez wystawienie w dniu [...] października 2018 r. faktury VAT [...] na kwotę brutto 3.121.76 zł., która została wpłacona na rachunek właściciela działki w dniu [...] października 2018 r. przez A Spółka Jawna. Uwzględniając powyższe Wojewoda stwierdził, że umowa dzierżawy wygasła z dniem [...] września 2016 r., a więc przed wszczęciem postępowania administracyjnego, co zostało dwukrotnie potwierdzone przez właściciela nieruchomości. Końcowo organ stwierdził, że dla działki nr 93 cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a zarzuty skierowane przez odwołujących nie przesądzają o braku możliwości zwrotu nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję złożyła Gmina Miasto [...] wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 7, art. 77 K.p.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne i uznanie, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędną na określony w akcie wywłaszczenia cel oraz niezgodne ze stanem sprawy stwierdzenie, że jest to rzecz bezsporna; - art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że rozliczeniu podlegają tylko te nakłady na nieruchomość, które zmierzały do realizacji celu wywłaszczenia. Wbrew obowiązkowi organ nieprawidłowo ustalił wartość nieruchomości, nie uwzględniając przy określaniu jej wartości stanu z dnia wywłaszczenia oraz stanu nieruchomości z dnia zwrotu, czym naruszył ww. przepis. W uzasadnieniu podtrzymując dotychczasową argumentację, a zawartą w odwołaniu, strona skarżąca powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywiodła, że rozstrzygnięcia organów obu instancji naruszają wyżej wskazane przepisy u.g.n. i procedury administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się zatem kryterium legalności dokonują kontroli zgodności zaskarżonego aktu (tu decyzja) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, mając na uwadze – stosownie do treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") – stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania decyzji), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych. Sąd, po myśli zaś art. 134 § 1 P.p.s.a. orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje zatem tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 – 3 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa, w konsekwencji wiec, zgodnie z art. 151 P.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. - zwana dalej "u.g.n."), w szczególności jej przepisów zawartych w Rozdziale 6. Zwrot wywłaszczonych nieruchomości Działu III. Stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl ust. 3 cytowanego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości wyłącznie na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest podstawową zasadą prawa wywłaszczeniowego. Gwarantuje ona, że instytucja wywłaszczenia nie będzie wykorzystywana dla celów sprzecznych z jej ratio legis (zob. T. Woś "Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości" W-wa 2004 r., s. 171). Zasada ta zapobiega nadużywaniu instytucji wywłaszczenia, ściśle z nią zawiązany jest obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie została wykorzystana na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Natomiast pojęcie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia zdefiniowane jest we wspomnianym wcześniej art. 137 ust. 1 u.g.n. i zgodnie z jego brzmieniem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Ustęp 2 tego przepisu dopuszcza zwrot części wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości. W takiej sytuacji zwrotowi podlega część. Konstytucyjne źródło prawa do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej nakazuje w sposób ścisły interpretować pojęcie zbędności na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie również pojęcie celu wywłaszczenia (zob. wyrok NSA z dnia 22.08.2003 r. I SA 2622/01, Lex nr 149521). Cel ten określa decyzja (umowa) wywłaszczeniowa, przy czym ogólnie jego określenie w decyzji i w sposób nieostry obliguje organ rozstrzygający żądanie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do jego doprecyzowania przy pomocy wszelkich dostępnych dowodów. Z kolei zgodnie z art. 140 ust. 1 i art. 142 u.g.n. decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać również rozstrzygnięcie o zwrocie Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego (w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu) wypłaconego odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu. Dodatkowo na mocy art. 216 u.g.n. przepisy Rozdziału 6 Działu III powołanej ustawy (regulujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m. in. na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 91 ze zm.). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem właścicieli i spadkobierców byłych właścicieli o zwrot nieruchomości położonej w obrębie 219 [...] - [...]., oznaczonej obecnie jako działka ewidencyjna nr 93 o pow. 0,0585 ha, obj. KW nr [...] stanowiącej własność Gminy Miasto [...], odpowiadającej dawnym działkom nr 14/1, 15/1, 16/1 w dawnym obr. [...]. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że wywłaszczenie wyżej wymienionych działek nastąpiło na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1978 r. nr [...], która to wydana została na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jak wskazano w jej treści wywłaszczone nieruchomości niezbędne były pod budowę ul. W. i Al. [...]. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] września 1978 r. Za wywłaszczone nieruchomości przyznano ówczesnym właścicielom odszkodowanie. W toku prowadzonego postępowania orzekające organy ustaliły, że na działce nr 93 nie został zrealizowany cel wywłaszczenia tj. budowa ul. W. i Al. [....] Obecnie na ww. działce posadowione są bowiem obiekty stacji paliw – zbiorniki paliwa i część wiaty (stanowiącej integralną całość z budynkiem stacji paliw posadowionym na działce sąsiedniej nr 94/5) oraz utwardzone podejścia i podjazdy. W ocenie Sądu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób bezsprzeczny wynika, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a czego dowodzą, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda: aktualny stan zagospodarowania działki, zdjęcia fotogrametryczne pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] wykonane w latach 1974 i 1985, a z których wynika, że inwestycja pod nazwą budowa ul. W. i Al. [...] nie została zrealizowana, oraz informacja uzyskana z Miejskiego Zarządu Dróg w [...], że działka nr 93 położona w obr. [...] w R. nie jest zajęta pod żadną z dróg, nie jest częścią ul. W. i Al. [...] (pismo z [...] lipca 2018 r. znak: [...], L.dz.[...]) oraz że w metrykach obu ulic nie ma żadnej wzmianki, ani odniesienia do budowy tych ulic w ramach budowy szpitala, ani położenia ich na działce nr 93 (pismo z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...], L.dz.[...]). Wobec niebudzących wątpliwości ustaleń organów o braku realizacji przez Zarząd Inwestycji Służby Zdrowia i Opieki Społecznej w [...] celu wywłaszczenia, tj. budowy dróg ul. W. i Al. [...], a tym samym braku wykorzystania działki nr 93 dla realizacji celu wywłaszczenia w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., jako prawidłowe należało ocenić uznanie o konieczności zwrotu ww. nieruchomości na rzecz byłych właścicieli i spadkobierców poprzednich właścicieli. Jak słusznie zauważył Wojewoda, odnosząc się do kwestii braku sięgnięcia przez organy do planu realizacyjnego z dnia [...] lutego 1975 r. ([...]), że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz ustalonego celu wywłaszczenia, zarzut ten jawi się to jako nieuzasadniony. Takie stanowisko Sąd uznaje za prawidłowe. Udokumentowano bowiem bezskuteczne poszukiwania planu realizacyjnego z dnia [...] lutego 1975 r. oraz decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji budowy ul. W. i Al. [...] (pismo Archiwum Państwowego z [...] lipca 2018 r. znak: [...]). Nie uzyskano żadnych dowodów, ani nie przedstawiła ich sama strona skarżąca, świadczących o tym, że przy realizacji Al. [...] zaprojektowano korytarz ochronny w postaci pasa zieleni (stanowić go miała działka nr 93, a obecnie /częściowo/ jest to pas ochronny drogi publicznej – Al. [...]). Z ustaleń organów obu instancji, znajdujących odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym wynika, działka nr 93 nie jest zajęta pod żadna z dróg, nie jest częścią ul. W. i Al. [...] (cytowane wyżej pisma MZD w [...] z [...] ipca 2018 r. oraz z [...] listopada 2018 r.). Z dołączonej do akt administracyjnych mapy i wyrysu z mapy, a na co słusznie zwróciła uwagę pełnomocnik wnioskodawców w piśmie skierowanym do WSA w Rzeszowie z 7 października 2019 r., wynika, że działka nr 93 nie stanowiła i nie może stanowić obecnie korytarza ochronnego w postaci pasa zieleni. Oddziela ją bowiem od Al. [...] działka nr 92/2 i 92/1. Wnioskowana do zwrotu działka nr 93, na której części posadowiono obiekty związane z infrastrukturą stacji paliw, gdyby usytuowana była w ochronnym pasie drogowym nie uzyskałaby pozwolenia na taką zabudowę (takie pozwolenie zostało wydane o czym świadczy decyzja Prezydenta Miasta [....] z [...] lipca 2007 r. [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę stałej stacji paliw w miejsce kontenerowej wraz z infrastrukturą na działce m. in. nr 93 – k. 33 akt sądowych sprawy). W takim stanie rzeczy skoro sporna działka nie stanowi korytarza ochronnego pasa drogowego z infrastrukturą służącą funkcjonowaniu drogi, zwrot tej działki nie narusza prawa. Skarżący kwestionując ustalenia organów w tym zakresie nie przedstawił – jak wynika z lektury akt administracyjnych – żadnych dowodów pozwalających na obalenie tych ustaleń, a tym samym zakwestionowanie legalności ich rozstrzygnięcia. Nie zasługują także na uwzględnienie twierdzenia strony skarżącej, że istniejące na działce urządzenia infrastruktury technicznej, tj. elektroenergetyczne, wodociągowe, kanalizacji sanitarnej i deszczowej są częścią infrastruktury drogowej i mieszczą się w celu wywłaszczenia, tj. budowie u. W. i Al. [...] w R. Wyjaśnić należy, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Innymi słowy, pojęcie to wyczerpuje usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części. Jak wynika z akt sprawy na działce nr 93 nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Z pisma MZD w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. wynika jednoznacznie, że nieruchomość ta nie została zajęta pod żadną z dróg, nie jest częścią ul. W. i Al. [...], zaś w metrykach obu ulic nie ma wzmianki ani odniesienia do położenia ich na działce nr 93. Istniejące sieci także nie stanowiły realizacji celu wywłaszczenia. Stanowiły one realizację innego przedsięwzięcia. Przy czym jak wskazał rzeczoznawca w sporządzonym operacie szacunkowym rurociąg ciepłowniczy przebiegający przez wnioskowaną do zwrotu działkę został oddany do użytkowania w grudniu 1989 r. (ponad 10 lat po dacie wywłaszczenia). Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych (m. in. wyrok WSA w Krakowie z 31.07.2008 r., sygn. II SA/Kr 556/08, wyrok NSA 20.06.2000 r., sygn. I SA 1088/99, wyrok WSA w Warszawie z 12.07.2006 r., sygn. I SA/Wa 777/06 – publ. baza orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), przywołanego w decyzji organu odwoławczego, a które to poglądy Skład orzekający przyjmuje za własne, istniejące urządzenia infrastruktury technicznej, w tym kable elektroenergetyczne, sieci kanalizacji ciepłowniczej czy wodociągowej nie stanowią przeszkody do zwrotu na rzecz dawnych właścicieli (spadkobierców poprzednich właścicieli). Istniejące sieci, czy przewody mogą co najwyżej ograniczać właściciela w pełnym korzystaniu z nieruchomości, nie stanowią natomiast przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże ustalenie sposobu i warunków korzystania z ww. sieci (między właścicielem gruntu a właścicielem sieci) pozostaje poza przedmiotem niniejszego postępowania. W takiej sytuacji i w świetle regulacji wynikających z omówionych przepisów ustawy, wnioski wyciągnięte przez organy obu instancji nie dają podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszyły prawo w zakresie, o jakim była mowa na wstępie. Słuszne, w ocenie Sądu, jest rozstrzygnięcie o zwrocie działki nr 93. Brak realizacji celu wywłaszczenia i upływ terminów określonych w art. 137 u.g.n. stanowią przesłanki do zwrotu nieruchomości. Błędnie natomiast zarzucono w skardze, że w sprawie doszło do naruszenie art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez brak orzeczenia o obowiązku zwrotu nakładów poczynionych na zwracanej nieruchomości. Stosownie do art. 140 ust. 1 u.g.n., w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca ustalone w decyzji odszkodowanie, przy czym zgodnie z art. 217 ust. 2, osoby które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości. Natomiast ust. 4 cyt. przepisu stanowi, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. Otóż w pkt 2 decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ I instancji orzekł o zwrocie przez spadkobierców na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania, stanowiącego proporcjonalnie do powierzchni zwracanej nieruchomości kwotę 3 098 zł na podstawie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E. B. Prawidłowo wskazał Wojewoda, odpowiadając na zarzuty odwołania, że nakłady poczynione przez inwestora (jak wynika z akt sprawy jest nim prywatny inwestor) poprzez wybudowanie po dniu wywłaszczenia komercyjnej stacji paliw [...] na części działki nr 93, nie pozostawały w związku z celem wywłaszczenia i nie mogą zostać uwzględnione w kwocie odszkodowania, które spadkobiercy są obowiązani zwrócić na rzecz Gminy. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu przywołanego przez stronę skarżącą odwołującego się do wyroku NSA z 3.04.2019 r., sygn. I OSK 1232/17. Opowiada się natomiast za stanowiskiem, według którego, wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania (m.in. wyroki NSA: z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1971/10, z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 816/11; z dnia I OSK 1323/13, z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2731/13, publ. baza orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem zwiększenie wartości odszkodowania nie obejmuje wszystkich nakładów dokonanych na nieruchomości, ale tylko tych, które mogą być poniesione na rachunek i ryzyko podmiotu wywłaszczonego, tymi zaś są nakłady związane z realizacją celu. W okolicznościach sprawy jak podnosi strona skarżąca wartość przeznaczonej do zwrotu działki uległa zwiększeniu – bowiem zabudowana została stacją paliw, a wobec tego wartość poniesionych nakładów winna zostać uwzględniona w kwocie zwracanego odszkodowania. W ocenie Sądu zarzut ten nie znajduje uzasadnienia. Zasadnie wskazał Wojewoda, że wartość działki uległa zwiększeniu wskutek działań podjętych po jej wywłaszczeniu i wynikał z faktu dokonania na działce prac budowlanych, polegających na budowie komercyjnej stacji paliw, której budynek wraz z częściami składowymi posadowiony jest m. in. na części działki nr 93. Stacja paliw [...] jest stacją komercyjną, ogólnodostępną, która powstała z inicjatywy prywatnego inwestora po dniu wywłaszczenia i niezgodnie z celem wywłaszczenia. Zdaniem Sądu nakłady poczynione przez dzierżawcę nieruchomości (umowa dzierżawy zawarta została dnia [...] listopada 2007 r. pomiędzy E. S. i M. S. a Gminą Miasto [...] na czas określony do dnia 30 września 2016 r. – jak wynika z akt sprawy nowa umowa nie została podpisana) nie stanowiły realizacji celu nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa (jednostkę samorządu terytorialnego) i nie mogą być wliczone do kwoty odszkodowania, jaką winni zwrócić Gminie Miasto [...] byli właściciele/spadkobiercy byłych właścicieli, uzyskujący zwrot nieruchomości. Rozliczenie tych nakładów osób trzecich na nieruchomości objętej "postępowaniem zwrotowym" należy zaliczyć do sfery stosunków cywilnoprawnych. Strona skarżąca winna wskazać jakie nakłady uznaje za związane z realizacją celu wywłaszczenia oraz, że związane były z procesem inwestycyjnym wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej. W przepisie art. 140 ust. 4 chodzi nie o jakiekolwiek działania zwiększające użyteczność i wartość nieruchomości, ale o te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. W wyroku z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01 (OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne", tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Zatem uznanie zwrotu nieruchomości za zasadę urzeczywistniającą konstytucyjną ochronę własności musi rzutować na sposób wykładni przepisów szczegółowych związanych z realizacją "roszczenia" zwrotowego, w tym zwrotu odszkodowania. Inny sposób ujmowania tej kwestii godziłby w zasady ustanowione w Konstytucji RP, zwłaszcza w art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 Konstytucji. To właśnie te normy nakładają na organy państwa obowiązek działania zgodnego z Konstytucją RP, zarówno przy stanowieniu norm prawnych, jak i stosowaniu prawa. Wskazać należy również, że samowolne nakłady z powodów ekonomicznych mogłyby w ogóle unicestwić żądanie zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia, bowiem gmina mając świadomość możliwości zwrotu przejętej nieruchomości, czyniłaby na niej zwiększone nakłady powodując, że osoby domagające się zwrotu nie byłyby w stanie ponieść kosztów związanych ze zwrotem poniesionych przez gminę nakładów (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1836/10, baza: www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. nie jest uzasadniony. Natomiast z treści art. 139 ug.n. wynika, że nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu, a przy określeniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu (art. 140 ust. 4 u.g.n.). Kwestie odnoszące się do szacowania nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego (wyboru metody i techniki szacowania) zawarte są w przepisie art. 154 zamieszczonym w rozdziale 1 Określenie wartości nieruchomości. Sąd nie znajduje żadnych podstaw, wbrew zarzutom skargi, do zakwestionowania legalności rozstrzygnięcie organu w tym zakresie. Również zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. nie może odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób dostatecznie klarowny wskazuje na motywy, jakimi kierował się organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. Ocena zarzutów odwołania znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji.