II SA/Rz 885/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi K. K. i W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego -skargę oddala- II SA/Rz 885/12 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania W. K. – działającego w imieniu własnym, a także jako pełnomocnik K. K. oraz odwołania T. P., od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą (dalej: SM) pozwolenia na wykonanie robót budowlanych pn. "wykonanie instalacji oddymiania klatek schodowych budynku wielorodzinnego przy ul. S. [...] w R., zlokalizowanego na działce nr 110/177 w obr. [...]" – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił SM pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych pn. "wykonanie instalacji oddymiania klatek schodowych budynku wielorodzinnego przy ul. S. [...] w R., zlokalizowanego na działce nr 110/177 w obr. [...]". Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. K., imieniem własnym oraz żony – K. K. zarzucając, że w dniu 5 kwietnia 2012 r. złożył pismo informujące Prezydenta o wycofaniu zgody ma wymienioną inwestycję, gdyż zgoda ta została uzyskana przez inwestora z naruszeniem przepisów prawa, poprzez zatajenie kosztorysu inwestycji oraz poprzez wprowadzenie w błąd współwłaścicieli nieruchomości, że inwestycja dotyczy wymiany plastikowych kratek w instalacji wentylacji. Podniósł nadto, że zostało złamane prawo, poprzez nie zwołanie zebrania współwłaścicieli nieruchomości w celu podjęcia decyzji o inwestycji. Tym samym zauważył, że kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o nieprawdziwą dokumentację, w szczególności w oparciu o nieprawdziwe oświadczenie inwestora o zgodzie współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych. Wskazał, że przedmiotowa inwestycja przekracza czynności zwykłego zarządu i winno odbyć się wyrażenie woli wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na temat inwestycji z podaniem zakresu robót, kosztorysu, sposobu rozliczenia itp. SM jako zarządca, współwłaściciel i inwestor nie zorganizował zebrania współwłaścicieli, a ograniczył się do uzyskania zgody współwłaścicieli nieruchomości poprzez dezinformację. Odwołanie od w/w decyzji wniósł także T. P., który zakwestionował oświadczenie o posiadanym prawie do dyspozycji nieruchomości na cele budowlanego złożone przez SM wskazując, że nie wyrażał zgody na wykonywanie instalacji, zaś inne osoby zgodę taką wycofały. Podniósł także, że inwestor nie przedstawił dotychczas dokumentacji wskazującej na sposób rozdysponowania funduszu remontowego na lata 1991-2005 oraz, że wykonał szereg prac lecz do chwili obecnej mieszkańcy nie uzyskali szczegółowego wyliczenia, kosztorysu ani dokumentacji przetargowej. Wskazał także, że w 1991 r. budynek został przekazany do zasiedlenia i był odebrany przez specjalistyczne służby techniczne, także pod względem zabezpieczenia przeciwpożarowego, a w projekcie nie ma stwierdzenia wskazującego, że obecne zabezpieczenie jest niewystarczające. Ostatecznie stwierdził, że spółdzielnia przed kolejnymi remontami i inwestycjami finansowymi z czynszów powinna rozliczyć się z funduszu remontowego i innych funduszy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. umorzył postępowanie odwoławcze i wskazał, że odwołanie przysługuje wyłącznie stronie co oznacza, może je wnieść tylko podmiot, który posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. W przedmiotowym postępowaniu ma zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /tekst jedn. Dz. U. nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm., dalej: Prawo budowlane/, który jednoznacznie wskazuje, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przymiot strony mają wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy oraz zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję obszaru oddziaływania obiektu zawiera art. 3 pkt 20 tej ustawy. Organ I instancji wskazał, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje nieruchomość nr 110/177 obr. [...]. Z rejestru gruntów wynika, że objęta obszarem oddziaływania działka nr 110/177 obr. [...], stanowi współwłasność kilkudziesięciu osób, w tym także W. K., K. K., T. P. oraz SM i jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, którego zarząd częściami wspólnymi sprawuje SM, jako zarząd powierzony. SM pismem z dnia 18 czerwca 2012 r. poinformowała, że do chwili obecnej nie została podjęta uchwała, o której mowa w art. 24¹ § 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych oraz, że w obrębie w/w nieruchomości nie jest ustanowiona własność wszystkich lokali. W związku z tym Spółdzielnia wskazała, że nie mają zastosowania przepisy ustawy o własności lokali. W przypadku zarządu powierzonego w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, spółdzielnia dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Właściciele wyodrębnionych lokali, choć może przysługiwać im przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w przypadku wykazania interesu prawnego, mogą kwestionować poczynania zarządu spółdzielni w postępowaniu wewnątrz-spółdzielczym, w tym w zakresie finansowania inwestycji /wyrok WSA w Olsztynie, sygn. II SA/Ol 293/11/. Zasadą jest, że właściciela lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności reprezentuje zarządca nieruchomości, którym w przedmiotowej sprawie jest Spółdzielnia. Nie wyklucza to oczywiście możliwości, że właściciel takiego lokalu może być stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Może to mieć miejsce jednak tylko wówczas, gdy wykaże on własny indywidualny interes prawny /wyrok NSA z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. II OSK 1255/09 i z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 649/10/. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne nie dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby. Przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego jest wykonanie instalacji oddymiania klatek schodowych budynku wielorodzinnego przy ul. S. [...] w R., zlokalizowanego na działce nr 110/177 w obr. [...], która przewiduje konieczność zamontowania okna oddymiającego na każdej klatce schodowej w możliwie najwyższym położeniu, a także "wygrodzenie" klatek schodowych w poziomie najwyższych kondygnacji oraz piwnic, drzwiami o odporności ogniowej E1 30. Tym samym prace budowlane ograniczają się do części wspólnej nieruchomości i nie jest planowane wykonywanie prac budowlanych, które wymagałyby ingerencji w substancję lokali mieszkalnych poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. Projektowana inwestycja nie niesie za sobą żadnych ograniczeń, w szczególności w zakresie możliwości korzystania, czy użytkowania poszczególnych lokali mieszkalnych w w/w budynku wielorodzinnym i w związku z tym nie wpływa na prawa i obowiązki właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych. Z tych względów odwołującym nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Wojewoda zaznaczył również, że od interesu prawnego należy odróżnić "interes faktyczny", który mają odwołujący się, skoro wyłącznie wskazują na kwestie związane z finansowaniem inwestycji. Te jednak nie mogą stanowić podstawy do przyznania odwołującym się przymiotu strony. Zatem, jeżeli odwołanie wnosi osoba niebędąca stroną w sprawie, organ umarza postępowanie odwoławcze, a z uwagi na brak po stronie skarżących przymiotu strony, nie ma podstaw do rozpatrywania zgłaszanych przez nich zarzutów. Skargę na tę decyzję wnieśli K. K. oraz W. K., reprezentowani przez radcę prawnego, formułując wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako naruszające prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 Nr 154, poz. 1118 ze zm.), poprzez przyjęcie, że stronie skarżącej nie można przypisać przymiotu strony postępowania administracyjnego. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, co miało w ich ocenie istotny wpływ na wynika sprawy. W szczególności skarżącym jako współwłaścicielom lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej w części 7420/643434 i z tego powodu będą obowiązani uczestniczyć w kosztach związanych z robotami polegającymi na instalacji oddymiania klatek schodowych. Tymczasem skarżący nie zgadzają się z ponoszeniem takich kosztów, które obciążą fundusz remontowy. Zamiar pokrycia przez Spółdzielnię w/w inwestycji z funduszu remontowego oznacza, że skarżący będą zobowiązani do ponoszenia znacznie większych opłat. W związku z tym wyrazili stanowisko, że jako współwłaściciele lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności, posiadają status strony postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na roboty budowlane inwestycji dotyczącej oddymiania klatek schodowych, gdyż posiadają oni własny i indywidualny interes prawny w sprawie. W ich ocenie organ błędnie przyjął, że nie przysługuje im przymiot strony. Skargę na tę decyzję wniósł również T. P., jednakże z uwagi na nieuzupełnienie braków, skarga ta została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 listopada 2012 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skarżących stwierdził, że stanowią one polemikę z oceną prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan faktyczny jest bezsporny, o ile dotyczy daty wystąpienia przez SM z wnioskiem o pozwolenie na budowę /31 stycznia 2012 r./ na inwestycję obejmującą wykonanie robót budowlanych pn. "wykonanie instalacji oddymiania klatek schodowych budynku wielorodzinnego przy ul. S. [...] w R., zlokalizowanego na działce nr 110/177 w obr. [...]". Do wniosku dołączone zostały wymagane dokumenty, w tym oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane /k.2 akt adm./. Nie jest również kwestionowane, że K. K. i W. K. w dniu 27 września 2011 r. złożyli inwestorowi oświadczenie o wyrażeniu zgody na wykonanie oddymienia klatek schodowych na nieruchomości objętej KW [...] /k. 25 akt j.w./. Zawiadomieniem z dnia 2 lutego 2012 r. organ powiadomił strony o wszczęciu postępowania, przy czym uwzględniając, że w budynku wyodrębniono własność lokali mieszkalnych, która powiązana jest z udziałem we własności działki, na której znajduje się przedmiotowy budynek, pismo skierował do wszystkich współwłaścicieli. Pomimo zastrzeżeń skarżącego W. K. co do "procedur informacyjnych", Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił SM pozwolenia na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem. Odwołanie od tej decyzji wnieśli m.in. K. K. i W. K., właściciele lokalu mieszkalnego nr [...] i jednocześnie współwłaściciele działki nr 110/177 w 7420/643434 częściach; wraz z odwołaniem złożyli oświadczenie o "wycofaniu zgody na wykonanie inwestycji" /k. 21-21 akt j.w./. Rozpatrując odwołanie Wojewoda decyzją na wstępie opisaną, umorzył postępowanie odwoławcze i rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi. II. Na wstępie zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewody, że SM sprawuje zarząd nieruchomości zabudowanej budynkiem wielorodzinnym przy ul. S. [...] w R., zlokalizowanym na działce nr 110/177 w obr. [...], jako zarząd powierzony. Wynika to z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych /Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm./ który stanowi, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Ponieważ taki status SM nie jest kwestionowany, więc Sąd podzielając argumentację Wojewody, kwestii tej dodatkowo nie uzasadnia. Sprawując zarząd powierzony, spółdzielnia jest uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich swoich członków, w tym również właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności, niezależnie od tego, czy są członkami spółdzielni, czy też nie /tak NSA m.in. w wyroku z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. II OSK 1255/09, LEX nr 693526/. Jeśli chodzi o przepisy prawa, które wyznaczają krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę, to wskazać należy na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego który stwierdza, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z regulacji tej wynika, że wskazany przepis stanowi lex specialis w stosunku do normy art. 28 k.p.a. W świetle więc art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszankowych i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, SM jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, występując niejako w podwójnej roli: jako inwestor i jako reprezentant współwłaścicieli /właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych i jednocześnie współwłaścicieli gruntu/ oraz swoich członków. Taka pozycja Spółdzielni, traktowana jako zasada, nie wyklucza jednak możliwości udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę właściciela konkretnego lokalu mieszkalnego. Może to nastąpić tylko w sytuacji, gdy właściciel lokalu mieszkalnego wykaże własny indywidualny interes prawny. W przedmiotowej sprawie skarżący tego rodzaju własnego indywidualnego interesu prawnego nie wykazali, co zostało trafnie ustalone przez organ odwoławczy. Wynika to z zakresu robót budowlanych, którego pozwolenie na budowę dotyczy. Roboty obejmują bowiem wykonanie instalacji oddymiania klatek schodowych poprzez zamontowanie okna oddymiającego na każdej klatce schodowej w możliwie najwyższym położeniu, a także "wygrodzenie" klatek schodowych w poziomie najwyższych kondygnacji oraz piwnic drzwiami o odpowiedniej odporności ogniowej. Taki zakres robót jednoznacznie wskazuje, że prace budowlane ograniczają się wyłącznie do części wspólnej nieruchomości. Nie dotyczą lokali mieszkalnych poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. Dodać też należy, że przedmiotowa inwestycja nie niesie za sobą żadnych ograniczeń, w szczególności w zakresie możliwości korzystania, czy użytkowania poszczególnych lokali mieszkalnych. W tym miejscu per analogiam należy zastosować ustawową definicję pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu /art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego/. W konkretnym przypadku zamiast "obiektu budowlanego" mamy do czynienia z robotami budowlanymi co ma ten skutek, że skarżący musieliby wskazać konkretne przepisy wprowadzające w związku z robotami budowlanymi ograniczenia w zakresie korzystania z przysługującej im w stosunku do lokalu mieszkalnego własności. Ponieważ skarga przepisów takich nie wskazuje, eksponując jedynie element fiskalny związany z robotami budowlanymi objętymi pozwoleniem na budowę, a Sąd takich regulacji się nie dopatrzył, dlatego konkluzja jest taka, że poszczególne lokale mieszkalne, traktowane jako odrębna własność, nie znajdują się w "obszarze oddziaływania robót budowlanych". Z tych względów odwołującym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Końcowo wypada też zaznaczyć, że zgoda na wykonanie robót jest oświadczeniem woli w rozumieniu art. 61 k.c. Zgodnie zaś z art. 61 k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła skutecznie zapoznać się z jego treścią. Odwołanie natomiast takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli dotarło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Jednocześnie, oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie takie złożyła. Może być ono zatem skutecznie odwołane tylko za zgodą adresata. Stąd też "odwołanie" zgody dokonane na etapie postępowania odwoławczego, jest prawnie nieskuteczne. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270/.