II SA/Rz 887/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 15 kwietnia 2024 r. nr SKO.4122/2/2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – skargę oddala – Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 15 kwietnia 2024 r. nr SKO.4122/2/2024, wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedzało postępowanie o następującym przebiegu: Wnioskiem z 29 grudnia 2024 r. PW (dalej: "skarżący") zwrócił się do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] (dalej: "ZDW" lub "organ I instancji") o wszczęcie postępowania w sprawie budowy i przebudowy istniejącego zjazdu z drogi publicznej nr [...]. Skarżący wniósł o przywrócenie istniejącego dotychczas zjazdu z drogi publicznej, który nie został zrealizowany w ramach inwestycji "rozbudowa oraz przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi", gdyż to na zarządcy drogi ciążył obowiązek przebudowania zjazdu dotychczas istniejącego. Postanowieniem z [...] stycznia 2024 r. nr [...] [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "k.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy/przebudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...]. Organ I instancji podał, że przed przystąpieniem do realizacji inwestycji "rozbudowa oraz przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi", w ramach prac projektowych została przeprowadzona inwentaryzacja zjazdów, w celu aktualizacji i ujęcia wszystkich istniejących zjazdów w dokumentacji. Na tej podstawie sporządzono tabelaryczny wykaz zjazdów i skrzyżowań na drodze wojewódzkiej nr [...], w którym nie występuje zjazd na działkę nr [...]. Ponadto, w organizacji ruchu obowiązującej od 2012 r. do dnia rozpoczęcia prac projektowych i robót budowlanych, brak jest zjazdu we wskazanej lokalizacji (po stronie prawej występuje linia krawędziowa ciągła P-7d). Mając powyższe na uwadze, projektant nie miał podstaw do uwzględnienia kwestionowanego zjazdu w dokumentacji projektowej, co skutkowało brakiem realizacji zjazdu w ramach wykonywanych robót budowlanych. W konsekwencji, wobec braku w posiadanej dokumentacji istniejącego zjazdu do działki nr [...], brak jest podstaw do wykonania przez inwestora zjazdu w ramach wskazanej wyżej inwestycji i wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie. Organ I instancji końcowo wskazał, że w celu wykonania zjazdu skarżący winien wystąpić, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm.) – dalej: "u.d.p.", z odpowiednim wnioskiem do Rejonu Dróg Wojewódzkich w [...] jako organu właściwy do dalszego procedowania sprawy. Skarżący wniósł zażalenie na opisane wyżej postanowienie podnosząc, że zjazd na działkę nr [...] został wykonany legalnie w ramach przebudowy drogi w latach 70-tych XX wieku. Nie ma zatem znaczenia dla wszczęcia postępowania, że zjazd nie został ujęty na błędnie przeprowadzonej inwentaryzacji. Postanowieniem z 15 kwietnia 2024 r. nr SKO.4122/2/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium podniosło, że zastosowanie regulacji określonej w art. 29 ust. 2 u.d.p. – nakładającej na zarządcę drogi publicznej obowiązek budowy lub przebudowy istniejących zjazdów w przypadku budowy lub przebudowy drogi – możliwe jest wyłącznie w odniesieniu zjazdów istniejących w momencie przebudowy drogi. Z akt sprawy oraz przyczyn wskazanych przez organ I instancji projektant nie miał podstaw do uwzględnienia zjazdu skarżącego w dokumentacji projektowej. W ocenie organu odwoławczego nie można postawić tezy o istnieniu spornego zjazdu w trakcie przebudowy drogi, jak i w okresie wcześniejszym. Okoliczność tę należy uznać za wykazaną i udowodnioną przez organ I instancji. Słusznie wobec tego PZDW wskazał, że konieczny jest wniosek strony oparty na przepisie art. 29 ust. 1 u.d.p. i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, PW wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz o przyznanie na rzecz zawodowego pełnomocnika wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 61a § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania, podczas gdy nie zaistniały przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, które są ograniczone do sytuacji w sposób oczywisty stanowiących przeszkodę wszczęcia postępowania; 2. art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 78 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez brak należytego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak odniesienia się do twierdzeń skarżącego przedstawionych we wniosku o wszczęcie postępowania oraz zarzutów podniesionych w zażaleniu, podczas gdy organ miał obowiązek je uwzględnić i ocenić, jako obejmujące okoliczności mające znaczenie dla sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została oddalona w całości, bowiem nie okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organy są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli legalności stanowiska wyrażonego w wydanym postanowieniu, w tym zastosowanych przepisów prawa. Stan faktyczny sprawy został zatem ustalony zgodnie z wymogami stawianymi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy dokonały ustaleń adekwatnych do zakresu i przedmiotu postępowania wyjaśniającego determinowanego przepisami prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Uwzględniły również specyfikę danej sprawy, która stanowi o stanie faktycznym. Ocena zgromadzonego materiału dokonana została natomiast zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierowały się organy zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest zatem dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Dostrzeżenie po wszczęciu postępowania niedopuszczalności jego prowadzenia prowadzić może jedynie do umorzenia postępowania. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być zatem ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie skarżący zwrócił się do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] o wszczęcie postępowania w sprawie budowy i przebudowy istniejącego zjazdu z drogi publicznej nr [...]. Zasadniczą okolicznością faktyczną, od której uzależniona jest skuteczność zgłoszonego żądania, jest zatem istnienie wskazanego wyżej zjazdu. Przedmiot ewentualnego postępowania administracyjnego został bowiem określony przez wnioskodawcę w piśmie z 29 grudnia 2024 r. wprost jako "budowa/przebudowa dotychczas istniejącego zjazdu do działki nr [...]". Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że w obrębie działki skarżącego zrealizowano roboty budowlane związane z "rozbudową oraz przebudową drogi wojewódzkiej nr [...]. Jak ustalono, w ramach prac projektowych została przeprowadzona inwentaryzacja zjazdów, w celu aktualizacji i ujęcia wszystkich istniejących zjazdów w dokumentacji. Na tej podstawie sporządzono tabelaryczny wykaz zjazdów i skrzyżowań na drodze wojewódzkiej nr [...] w którym nie występuje zjazd na działkę nr [...]. Ponadto, w organizacji ruchu obowiązującej od 2012 r. do dnia rozpoczęcia prac projektowych i robót budowlanych, brak jest zjazdu we wskazanej lokalizacji (po stronie prawej występuje linia krawędziowa ciągła P-7d). Wobec powyższego, zjazdu na działkę skarżącego nie uwzględniono w przygotowanej dokumentacji projektowej i finalnie brakiem jego realizacji w ramach wskazanej wyżej inwestycji. Zdaniem Sądu, stanowisko organów obydwu instancji uznać należało za prawidłowe. Akta administracyjne potwierdzają, że na działce nr [...] nie wykonano nowego zjazdu w ramach realizowanej inwestycji, a zatem żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone przez skarżącego nie mogło zostać uwzględnione. Skoro zjazd taki nie został zrealizowany, to brak jest ewentualnego przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego przez [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]. Należy wskazać, że zgodnie z art. 20 pkt 4 u.d.p., do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie części drogi, urządzeń drogi, budowli ziemnych, drogowych obiektów inżynierskich, znaków drogowych, sygnałów drogowych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 p.p.s.a.