II SA/Rz 888/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ SO del. Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi L. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania do likwidacji barier architektonicznych -skargę oddala- Przedmiotem skargi L.E. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej SKO lub Kolegium z dnia [...] maja 2014r., nr [...] wydana w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania do likwidacji barier architektonicznych. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2012r. L.E. zwróciła się do Prezydenta Miasta [....] o dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych poprzez usunięcie podłogi drewnianej i legarów, wykonanie ocieplenia ze styropianu pod posadzką i wykonanie niezbędnych robót budowlanych pod wykładzinę antypoślizgową PCV w budynku mieszkalnym przy ul. [...] 42, określając przewidywany koszt realizacji zadania na kwotę 3 500,00 zł (kwota dofinansowania 2 800,00 zł). Prezydent Miasta [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2012r., nr [...] poinformował L.E. o odmowie przyznania wnioskowanego dofinansowania. Decyzją z dnia [...] marca 2013r., nr [...] ww. organ odmówił przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do likwidacji barier architektonicznych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] 42, która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] kwietnia 2013r., nr [...]. W wyniku rozstrzygnięcia skargi L.E. na powyższą decyzję Kolegium, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 30 października 2013r. Sygn. akt II SA/Rz 678/13 stwierdził nieważność decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2013r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013r. i jednoznacznie przesądził, że pismo Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2012r., nr [...] zawiera znamiona decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania. W wyniku powyższego L.E. w dniu [...] listopada 2013r. złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. znak: [...], powołując się na ww. wyrok WSA w Rzeszowie oraz złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014r., nr [...] przywróciło termin do wniesienia odwołania, a następnie rozpoznając odwołanie L.E., decyzją z dnia [...] stycznia 2014r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012r., nr [...], zaś sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wskazało wówczas, że znaczna część materiału dowodowego nie podlegała ocenie organu I instancji przed wydaniem decyzji, natomiast merytoryczna ocena materiału dowodowego dokonana w postępowaniu II instancyjnym w sytuacji, gdy istotne dla sprawy dowody nie podlegały ocenie organu właściwego do wydania decyzji w I instancji, stanowiłoby o przekroczeniu granic postępowania odwoławczego wynikających z art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej "k.p.a.", a tym samym powodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Z powyższych względów decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. musiała podlegać uchyleniu, bowiem zachodziła konieczność rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przez organ I instancji i dopiero na tej podstawie wydania decyzji odpowiadającej prawu. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2014r., nr [...], ponownie odmówił L.E. przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do likwidacji barier architektonicznych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] 42, poprzez wymianę podłogi i drewnianych legarów, ocieplenie i ułożenie wykładziny antypoślizgowej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przyznawanie dofinansowania ze środków PFRON na objęte wnioskiem zadanie, należy do zadań własnych powiatu, zatem zakres i sposób finansowania tego zadania winien zawsze być przedmiotem decyzji uznaniowej odpowiednich organów, które same decydują o sposobie jego wykonania w relacji do wykonywania innych zadań własnych. Podczas rozpatrywania wniosku powołana do tego komisja kilkakrotnie oceniała wniosek L.E. i biorąc pod uwagę wyniki oględzin w trakcie wizji lokalnej jak również zapisy przedłożonego do wniosku zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia z dnia [...] marca 2012r. wystawionego przez lekarza specjalistę chirurgii urazowej i ortopedii, za każdym razem komisja wydawała opinię negatywną. Ponadto ustalono, że wnioskodawczyni otrzymała w latach 2008-2011 dofinansowanie do przygotowania podłoża pod posadzkę lub podłogę antypoślizgową oraz ułożenia posadzki lub podłogi antypoślizgowej w kuchni, ciągach komunikacyjnych (korytarz, balkon, schody wejściowe do budynku) oraz w jednym pokoju przez nią zamieszkiwanym. Organ wskazał, że wykonany zakres architektonicznego przystosowania budynku mieszkalnego wnioskodawczyni, przy uwzględnieniu potrzeb wynikających z jej niepełnosprawności, jest wystarczający i umożliwia sprawne funkcjonowanie w środowisku domowym. Realizacja zadania objętego wnioskiem, nie stanowiłaby zatem w tym przypadku likwidacji barier architektonicznych, ale podniesienie standardu budynku. Organ wskazał, że dotychczasowy zakres przystosowania budynku wnioskodawczyni w latach 2008-2011 sfinansowany przy udziale środków PFRON jest wystarczający, w kontekście wymienionych w dokumentacji medycznej trudności wnioskodawczyni w poruszaniu się. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła L.E. nie zgadzając się z twierdzeniem organu, że realizacja wnioskowanego zadania stanowiłaby "podniesienie standardu budynku", a także z twierdzeniem, że dostosowanie jej budynku jest już wystarczające. Odwołująca się wskazała, że zaskarżona decyzja jest kolejną decyzją odmowną, w której organ powołuje się na ustalenia komisji opiniującej wnioski, które to ustalenia budzą wątpliwości skarżącej, co do bezstronności. Skarżąca podniosła w stosunku do zaskarżonej decyzji zarzut dowolności oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez niewystarczające ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ponadto odwołująca się wskazała, że lekarz specjalista w zaświadczeniu o stanie zdrowia wyraźnie wskazał na trudności w poruszaniu się, zaś organ nie ma uprawnień aby stanowisko powyższe podważać. Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2014r., nr [...], działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz § 6 pkt 1, § 10 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatów, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz.U. z 2013r., poz. 1190), zwanego dalej "rozporządzeniem" utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...], z dnia [...] marca 2014r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d) ustawy, do zadań powiatu należy dofinansowanie dotacji barier architektonicznych w komunikowaniu się i technicznych, w związku indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Zgodnie z § 6 pkt 1 rozporządzenia, o dofinansowanie ze środków funduszu na likwidację barier architektonicznych mogą ubiegać się osoby niepełnosprawne, które mają trudności w poruszaniu się, jeżeli są właścicielami nieruchomości lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości albo posiadają zgodę właściciela lokalu lub budynku mieszkalnego, w którym stale mieszkają, jeżeli umożliwi to lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem. Organ administracji orzekając w tego typu sprawach działa na zasadzie i w granicach tzw. uznania administracyjnego dokonując oceny spełnienia przez osobę podstawowych przesłanek do udzielenia dofinansowania takich jak stwierdzona niepełnosprawność ruchowa, własność nieruchomości lub zgoda właściciela oraz podstawowe zasady i kryteria przyznawania takiego dofinansowania, a także ilość posiadanych przez organ środków finansowych przeznaczonych na konkretny cel. Organ uprawniony jest do określenia rzeczowego rodzaju barier, których likwidacja podlega dofinansowaniu, jak również może decydować o rozmiarze dofinansowania tak, aby systemem pomocy polegającej na dofinansowaniu zadań związanych z likwidacją barier objąć jak największą liczbę osób takiej pomocy potrzebujących, biorąc pod uwagę rodzaj i stopień niepełnosprawności oraz inne okoliczności decydujące o tym, czy w konkretnym przypadku dofinansowanie konkretnego zadania, na tle ustalonego stanu faktycznego jest niezbędne i umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem. Organ I instancji w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśnił w sposób wystarczający stan faktyczny sprawy oraz kryteria, jakimi kierował się przy rozstrzyganiu wniosku. Z akt sprawy wynika bowiem, iż organ zbadał kwestie dotyczące sytuacji zdrowotnej, rodzinnej, materialnej i mieszkaniowej wnioskodawczyni, a ustalenia te znajdują potwierdzenie w znajdującym się w aktach materiale dowodowym. Z treści wniosku złożonego przez L.E. wynika, że wnioskodawczyni w latach 2008 - 2011 korzystała ze środków Funduszu na likwidację barier architektonicznych polegających na: likwidacji barier architektonicznych w łazience, ułożeniu płytek antypoślizgowych na schodach i balkonie, ułożeniu płytek w korytarzu i kuchni oraz likwidacji podłogi i ułożeniu wykładziny antypoślizgowej w pokoju. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji wskazując, że cel wskazany we wniosku (wymiana podłogi i drewnianych legarów, ocieplenie i ułożenie wykładziny antypoślizgowej), przy uwzględnieniu wcześniej (w poprzednich latach) zrealizowanych zadań, wykracza poza kryterium niezbędności pomocy w celu umożliwienia lub ułatwienia w znacznym stopniu osobie niepełnosprawnej wykonywania podstawowych, codziennych czynności (§ 6 pkt 1 rozporządzenia). Z akt sprawy (m.in. dokumentacji prowadzonej wizji lokalnej) nie wynika, aby istniejące w chwili obecnej podłogi, jak również ciągi komunikacyjne stanowiły barierę architektoniczną, komunikacyjną, czy też techniczną związaną z indywidualnymi potrzebami skarżącej jako osoby niepełnosprawnej. L.E. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Kolegium z [...] maja 2014r., nr [...] Podniosła, że organ odwoławczy nie jej odwołania od skarżonej decyzji oraz nie zgodziła się z poglądami organu II instancji wyrażonymi w uzasadnieniu skarżonej decyzji zarzucając jej: I. naruszenie prawa materialnego: - art. 35a ust.1 pkt. 7 lit. d ustawy poprzez niezastosowanie ww. przepisu i błędne przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki polegające na przyznaniu dofinansowania do likwidacji barier architektonicznych ze środków PFRON, - art. 35a ust. 1 ustawy poprzez brak odniesienia się do nieuzasadnionego pominięcia przez organ I instancji obowiązku nałożonego art. 35a lit. c w brzmieniu przestrzegania praw osób niepełnosprawnych, i niezastosowanie tego przepisu w odniesieniu do podstawy prawnej, którą daje dyspozycja w/w ustawy - rozdział 2 Orzekanie o niepełnosprawności, art. 3 ust. 1. Ustala się trzy stopnie, w tym pkt 1 znaczny, niepełnosprawności, które stosuje się do realizacji celów określonych przedmiotową ustawą, II. naruszenie praworządności polegające na: - dopuszczeniu komisji tj. osób nie będących specjalistami m.in. z zakresu budownictwa, do stanowienia o odmowie prawa dostępu do środków z PFRON do likwidacji barier architektonicznych, poprzez wprowadzenie nieuzasadnionej zmiany kwalifikacji wniosku L.E. z [...] lutego 2012r. na "podniesienie standardu budynku"; osoby te powołane zostały w miejsce inspektora nadzoru budowlanego posiadającego legitymację do zajmowania stanowiska w sferze techniki budowlanej - także o nierównościach podłoża, lub biegłego sądowego z zakresu wiedzy specjalnej o barierach dotyczących osoby niepełnosprawnej z układu ruchu i niedowidzenia, - udostępnienie osobom nie posiadającym wykształcenia medycznego o specjalizacji z dysfunkcji układu ruchu tj. komisji rozpatrującej wnioski osób niepełnosprawnych, informacji nie będących informacją publiczną, dotyczących szczegółów mojego stanu zdrowia, a więc informacji wrażliwych objętych szczególną ochroną, co jest naruszeniem ustawy o ochronie danych osobowych. Uzyskane wbrew prawu informacje, osoby te interpretują w sposób własny, wykorzystując je do wydawania opinii podważających stanowisko lekarza specjalisty tzn. osoby uprawnionej w danej jednostce chorobowej III. naruszenie przepisów postępowania – k.p.a., których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie polegające na stwierdzeniu jakoby organ I instancji prawidłowo i wyczerpująco ustalił i rozważył wszelkie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, ograniczające prawa osób niepełnosprawnych wbrew intencji ustawodawcy, znajdującej oparcie w Karcie Praw Osób Niepełnosprawnych m.in. cyt: "do niezależnego, samodzielnego i aktywnego życia, oraz nie mogą podlegać dyskryminacji", - art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, podczas gdy brak jest dokumentacji fotograficznej metrażu i jakości podłoży oddzielnie dla każdego z dwóch pokoi zamieszkiwanych przez niepełnosprawną jako pomieszczeń wraz z koniecznym sprzętem, a zalegająca w aktach przedmiotowej sprawy dokumentacja fotograficzna z 31 maja 2012r. jest ograniczona i przedstawiona w sposób intencjonalny, - art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2014r. w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania likwidacji barier architektonicznych w budynku mieszkalnym nr 42 ul. [...] w K. poprzez wymianę nierównej podłogi i drewnianych legarów na ocieplenie i ułożenie wykładziny antypoślizgowej, - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na nieuzasadnionym stanowisku organu pierwszego stopnia, które stanowi jedynie samoistne twierdzenie organu i nie jest poparte żadnymi dowodami, że wniosek złożony w dniu [...] lutego 2012r. o dofinansowanie ze środków PFRON na likwidację barier architektonicznych w budynku nr 42 ul. [...] w K. ma na celu podniesienie standardu budynku, - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż słusznie zastosowano przepisy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2014r., podczas gdy prawidłowe ustalenia winny doprowadzić Samorządowe Kolegium Odwoławcze do wniosku, że istniały przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia mojego wniosku z [...] lutego 2012r. W oparciu o tak sformułowane w niniejszej skardze zarzuty wniosła o uwzględnienie skargi, uchylenie skarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2014r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [....] z dnia [...] marca 2014r. oraz przyznanie prawa pomocy poprzez zwolnienie z kosztów, opłat i wpisu sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Podstawą prawną przyznania świadczeń pieniężnych i rzeczowych dla osób niepełnosprawnych w celu likwidacji barier architektonicznych jest ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. 2010 r. Nr 124 poz. 1407) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PFRON – rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. Dz.U. z 2002 r. Nr 96 poz. 861). Za trafną i poprawną należy uznać dokonaną przez organy orzekające wykładnię w/w przepisów, że o dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych mogą się ubiegać jedynie te osoby niepełnosprawne, które mają trudności w poruszaniu się gdyż zgodnie z § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia o dofinansowanie ze środków Funduszu zadań, na likwidację barier architektonicznych, jeżeli ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, mogą ubiegać się: osoby niepełnosprawne, które mają trudności z poruszaniem się, jeżeli są właścicielami nieruchomości lub użytkownikami wieczystymi (...) w której stale zamieszkują. Ponadto decyzja organu administracji publicznej w przedmiocie dofinansowania do likwidacji barier architektonicznych jest wynikiem uznania administracyjnego. Oznacza to, że zadaniem organu jest wszechstronna ocena sytuacji wnioskodawcy, rozpatrzenie okoliczności przemawiających za lub przeciw przyznaniu świadczenia. Przedmiotowa ocena powinna również uwzględniać podstawowe zasady i kryteria przyznawania takiego dofinansowania, a także ilość posiadanych przez organ środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Z załączonego do aktu administracyjnych zaświadczenia lekarskiego wynika, że skarżąca jest po operacji stawów biodrowych, korzysta z kul łokciowych i laski – zaświadczenie wydane zostało w marcu 2012 roku. Natomiast w rubryce "opis trudności w codziennym funkcjonowaniu" wpisano "chodzi po schodach z laską". Skarżąca w latach 2008-2011 otrzymała dofinansowanie ze środków PFRON w łącznej wysokości 12 734,91 zł. Wówczas wykonano schody wejściowe i taras przed drzwiami, korytarz, podłoże antypoślizgowe w kuchni i w jednym pokoju oraz łazienkę. Obecnie skarżąca domaga się objęcia dofinansowaniem drugiego pokoju. Nie bez znaczenia jest hierarchia zgłaszanych potrzeb w kontekście ogólnej liczby potrzebujących pomocy oraz wysokości posiadanych przez nich środków przeznaczonych na świadczenia w omawianym zakresie. Organy administracyjne dysponują określonymi, przyznanymi w konkretnej wysokości funduszami na realizację zadań, w tym na zadania z § 6 cyt. rozporządzenia i winny rozdzielać je jak największej liczbie uprawnionych. Jest również niewątpliwym, że z różnym stopniem niepełnosprawności mogą wiązać się większe lub mniejsze bariery w poruszaniu się i rzeczą organu jest dostosowanie posiadanych środków do faktycznych potrzeb uprawnionych. Tak więc rozmiar dofinansowania, w zależności od rodzaju wnioskowanych potrzeb będzie zawsze przedmiotem uznania organu. Ocena zatem Sądu kontrolującego decyzje organów polega wyłącznie na tym, że nie można zarzucić im dowolności. Prawo do takiego dofinansowania regulują cytowane przepisy, lecz ich wysokość jest pochodną możliwości finansowych organu. Zwrócić należy uwagę, że § 13 pkt 4 cyt. rozporządzenia określa, że wysokość dofinansowania likwidacji barier architektonicznych nie może przekraczać 80 % kosztów przedsięwzięcia, nie więcej niż do wysokości piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia. Oznacza to brak sztywnej, maksymalnej kwoty dofinansowania ocenianej zawsze w ramach uznania administracyjnego. Sąd nie podziela stanowiska organu w tym zakresie, "że skarżąca dąży do podniesienia standardu mieszkania". Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że organy administracyjne nie naruszyły przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej (...) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PFRON, a także dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., podejmując wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Z tych względów na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270) skargę oddalono.