II SA/Rz 889/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 889/11 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Burmistrz R.W. odmówił przyznania K.K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem K.K. W motywach decyzji powołał się na przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 2 a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wyłączającą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. W odwołaniu od tej decyzji K.K. podniosła, że jej mąż jest niepełnosprawny, przeszedł zawał pnia mózgu, jest niezdolny do samodzielnego funkcjonowania. Wcześniej pracował tylko mąż i zarabiał na utrzymanie rodziny, odwołująca zajmowała się wychowaniem dzieci. Obecnie, kiedy dzieci usamodzielniły się, nie może podjąć pracy z uwagi na chorobę męża. Odwołująca podkreśliła również, że leczenie i rehabilitacja męża pochłania znaczne środki finansowe. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, przytaczając art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustalający krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, Kolegium wskazało na pkt 2 tego przepisu, wymieniający "inne osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny". Obowiązek ten, polegający na dostarczaniu środków utrzymania, ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Obciąża on także małżonków, którzy są zobowiązani do wzajemnej pomocy (art. 23 k. r.o.). Z tego względu Kolegium uznało za niezasadny pogląd organu I instancji, iż małżonek osoby niepełnosprawnej nie jest w ogóle uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego. W rozpoznawanej sprawie dopatrzyło się jednak innej przesłanki negatywnej. Z akt sprawy wynika, że K.K. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim od 16.01.2008 r., co oznacza, że nie pracowała poza gospodarstwem rolnym i jako rolnik nie posiada statusu osoby bezrobotnej. Nie jest zatem spełniona zasadnicza przesłanka świadczenia, jaką jest rezygnacja z zatrudnienia lub nie podejmowanie pracy w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie wsparcia materialnego osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą, względem której wykonują obowiązek alimentacyjny. W przypadku osób mających status rolnika nie można stwierdzić, że nastąpiła rezygnacja z aktywności zawodowej. Ponadto organ nawiązał do definicji rolnika zawartej w art. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291, ze zm.), uznając, iż odwołująca jako osoba ubezpieczona w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wykonuje osobiście i na własny rachunek działalność rolniczą. W skardze złożonej na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K.K. wywodzi, że dokonana przez organy interpretacja przepisów jest błędna. Art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych jasno wskazuje, że przesłanką pobierania świadczenia jest rezygnacja zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a jednocześnie ust. 5 tego przepisu wylicza negatywne przesłanki, wśród których ustawodawca nie wskazał, że rolnik sprawujący opiekę, podlegający ubezpieczeniu KRUS, nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badanie legalności obejmuje kontrolę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego i ich wykładni, jak również przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanki przyznania, wysokość oraz zasady wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego określa art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm.).. W ust. 1 stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W art. 17 ust. 5 ustawodawca wymienił przypadki wyłączenia możliwości uzyskania tego świadczenia, wśród nich w pkt 2 lit. a) wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Powołując się na ten przepis organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że K.K., nad którym sprawowana jest opieka, pozostaje w związku małżeńskim. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w, rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, nie podzieliło poglądu organu I instancji w tym zakresie, wskazało natomiast na brak podstawowej przesłanki przyznania przedmiotowego świadczenia – rezygnacji z aktywności zawodowej, wywodząc, iż skarżąca jako osoba ubezpieczona w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wykonuje osobiście i na własny rachunek działalność rolniczą. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, jeśli chodzi o pierwszą ze wskazanych okoliczności - pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanym pod wpływem wyroku Trybunał Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07, OTK-A 2008/6/107, powszechnie przyjmuje się, że na skutek poszerzenia kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w wyniku nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest możliwe co do zasady wykluczenie z tego kręgu osób pozostających w związku małżeńskim. Jeżeli współmałżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie ze względu na stan zdrowia czy wiek lub niepełnosprawność takiej opieki sprawować, a inna osoba zobowiązana do alimentacji podejmuje się sprawowania opieki i spełnia przesłanki do przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ma ona prawo do otrzymania tego świadczenia pomimo pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. Do takich wniosków prowadzi wykładnia systemowa i celowościowa art. 17 ust. 5 w zw. z ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględniająca konstytucyjne wartości wskazane w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku tym Trybunał stwierdził niezgodność z Konstytucją RP wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednak wskazał, że do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (tu Trybunał wskazał w szczególności na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy). Wśród orzeczeń opowiadających się przyznaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim można wymienić wyrok NSA w Warszawie z dnia 30.04.2010 r., I OSK 115/10, System Orzecznictwa LEX Nr 594927, wyroki WSA w Gliwicach z dnia 9.11.2010 r., IV SA/Gl 276/10, LEX Nr 775789, WSA w Warszawie, z dnia 4.03.2009 r., I SA/Wa 7/09, LEX Nr 533315, WSA w Olsztynie z dnia 11.03.2009 r., III SA/Ol 61/09, LEX Nr 533538, WSA w Bydgoszczy z dnia 13.07.2010 r., II SA/Bd 462/10, LEX Nr 674003, WSA w Lublinie z dnia 22.10.2010 r., II SA/Lu 545/10, LEX Nr 753884), a także wyroki tut. Sądu o sygn. akt - II SA/Rz 922/09, II SA/Rz 272/10, II SA/Rz 969/10, II SA/Rz 6/11, II SA/Rz 582/11. Dodać również należy, że zaprezentowana wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodna z ogólną zasadą wynikającą z art. 17 ust. 1a) tej ustawy. Przepis ten, dodany z dniem 1 stycznia 2010 r. stanowi, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Zastrzeżenia Sądu budzą natomiast wywody organu odnoszące się do kwestii ubezpieczenia rolniczego. Co do zasady zgodzić należy się ze stwierdzeniem organu, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia tym, którzy rezygnują z aktywności zawodowej , by opiekować się osobą , wobec której wykonują swój obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jedną z zasadniczych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest "nie podjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Ustawodawca wyjaśnił znaczenie użytego pojęcia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" w art. 3 pkt 22 wymienionej ustawy, rozumiejąc przez to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Z powyższego wynika, że zarówno podjęcie pracy zarobkowej w innej niż wskazana w art. 3 pkt 22 ustawy formie (a więc również prowadzenie działalności rolniczej), jak i rezygnacja z niej, stanowią negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 ustawy. Sąd wskazuje przy tym, że z uwagi na zdefiniowanie w art. 3 pkt 22 ustawy pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie ma potrzeby sięgania do przepisów innych ustaw – w szczególności do ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415, ze zm.) oraz do ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291, ze zm.) w celu ustalenia definicji "rolnika". Z tego też względu powołanie się w motywach zaskarżonej decyzji na fakt ubezpieczenia skarżącej w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego nie może mieć decydującego znaczenia w kwestii ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Opłacanie składek na ubezpieczenie w KRUS nie jest bowiem równoznaczne z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2011 r., II SA/Rz 913/11, nie publ.). Okoliczność prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego nie została przez organ wyjaśniona i budzi wątpliwości, a tym samym, uznać należy, że w postępowaniu naruszone zostały przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obligujące organ do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu organ naruszył też art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiący formalnoprawną podstawę orzekania. Przepis ten umożliwia organowi odwoławczemu utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wówczas, gdy stwierdzi, że jest ona prawidłowa. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło poglądu Burmistrza R.W. co do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, jednakże uznało, iż zachodzi inna przesłanka negatywna przyznania tego świadczenia. W sytuacji, gdy w ocenie organu odwoławczego zmieniła się materialnoprawna podstawa orzekania, a także argumentacja zawarta w motywach rozstrzygnięcia, nie może być mowy o uznaniu za prawidłową decyzji organu I instancji. Utrzymanie w mocy decyzji naruszającej prawo, bez dokonania stosownych zmian, jest rozstrzygnięciem również naruszającym prawo (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, wyrok NSA z dnia 25.07.1986 r., II SA 1829/85, ONSA 1986/2/43). W przypadku uznania przez organ odwoławczy, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, ale zachodzi inna podstawa prawna orzekania i ulega zmianie argumentacja, winien on uchylić decyzję organ I instancji i orzec co do istoty sprawy, stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie ustalenie czy skarżąca K.K. prowadzi gospodarstwo rolne, co w ocenie Sądu nie wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, a następnie, w zależności od poczynionych ustaleń, wydanie decyzji odpowiadającej prawu. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił ją w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie nakłada żadnych praw i nie przyznaje obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta może być wykonana.