II SA/Rz 889/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr GK-II.7221.34.2022 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego – skargę oddala – II SA/Rz 889/22 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi R.B. (dalej: "skarżący") jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie (dalej: "PWINGiK w Rzeszowie") z 29 kwietnia 2022 r. nr GK-II.7221.34.2022 wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej: "k.p.a."), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.). Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy pismem z 23 marca 2021 r. skarżący złożył zarzuty do danych ujawnionych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego po modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu L. w zakresie m.in. przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] a działką nr [...]. W toku postępowania Starosta [...] ustalił, że właścicielką działki nr [...] była H.B., która zmarła. Przed Sądem Rejonowym w [...] pod sygn. akt [...] toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia praw do spadku po zmarłej H.B. W tej sytuacji Starosta [...] postanowieniem z 16 grudnia 2022 r. nr PODGIK.4200.10.9.2021, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie złożonych przez R.B. zarzutów do danych ujawnionych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego po modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu L. Zażalenie na to postanowienie wniósł R.B. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji w celu "dokończenia modernizacji, zawiadomienia stron postępowania celem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie, poprawienia granicy na mapie ewidencyjnej i mapie zasadniczej pomiędzy działką nr [...] a nr [...] do stanu użytkowego i stanu z KW na rzecz H.B., tak by granica na mapie nie naruszała prawa". Wskazanym na wstępie postanowieniem z 29 kwietnia 2022 r. PWINGiK w Rzeszowie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu spełniona została obligatoryjna przesłanka do zawieszenia postępowania z urzędu o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozpoznanie sprawy jest bowiem uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej, która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nabycia prawa do spadku po zmarłej H.B., prowadzonego przez Sąd Rejonowy w [...]. Wyjaśnił, że z dokonanych ustaleń wynika, że ww. postępowanie przed SR w [...] do dnia wydania przez Starostę zaskarżonego postanowienia nie zostało zakończone wydaniem prawomocnego rozstrzygnięcia. Wskazując na unormowania zawarte w art. 28 i art. 10 k.p.a. jako słuszne ocenił stwierdzenie organu I instancji, że "brak ustalenia następców prawnych po zmarłych stronach postępowania oznacza jednocześnie brak możliwości skutecznego zawiadomienia o podejmowanych w sprawie czynnościach wszystkich stron postępowania". Organ podzielił pogląd, że ustalenie spadkobierców zmarłej H.B. przez sąd powszechny stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozstrzygnięcie w sprawie. R.B. zaskarżył to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie domagając się jego uchylenia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Starostę celem dokończenia modernizacji, poprzez poprawienie treści mapy ewidencyjnej do stanu prawnego z księgi wieczystej [...]. Skarżący wskazał, że wydane postanowienie jest wadliwe prawnie i narusza przepisy postępowania. Wyjaśnił, że jest faktycznym władającym i użytkownikiem działki nr [...]. Włada i użytkuje faktycznie tę działkę w granicach, które są zgodne z wpisem do księgi wieczystej dla tej nieruchomości, tj. zgodne z aktem własności ziemi, zgodne z wypisem ze zbiorczej księgi wieczystej z której nastąpiło przeniesienie własności na akt własności ziemi podczas uwłaszczenia i zgodne z mapą tzw. katastralną w skali 1:2880, która obowiązywała w momencie uwłaszczenia w 1976 r. Do aktu własności ziemi są wpisane wszystkie parcele, które utworzyły działkę nr [...]. Działką nr [...] włada poprzez użytkowanie (uprawia ją, kosi, wykonuje prace ziemne, opłaca podatki, płaci ubezpieczenie OC). Podkreślił, że może występować jako wnioskodawca, strona, uczestnik postępowania. Wyjaśnił także, że organ I instancji zawiadomił wszystkie strony postępowania o toczącej się sprawie, o możliwości zapoznania się z dokumentacją i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. Zawiadomił również męża i dzieci zmarłej H.B., to jest: J.B., D.R., S.B., R.B.1, M.B., E.M., J.S., R.B., P.D. i A.R. - córkę H.B., która zmarła w grudniu 2021 r. i w jej miejsce jest zawiadamiany przez Starostę jej syn D.R. Skarżący wskazał, że brak jest przesłanki, aby uznać, że decyzja organu mogłaby być obarczona wadą prawną/proceduralną ze względu na pominięcie - nie zawiadomienie strony postępowania. Twierdzenia organów obu instancji są błędne. Końcowo skarżący wyjaśnił, że rzeczywiście przed Sądem Rejonowym w [....] toczy się postępowanie spadkowe po zmarłej H.B. Jednak orzeczenie to nie będzie mogło ostać się w obrocie prawnym, gdyż w jego toku posłużono się sfałszowanym aktem własności ziemi. W odpowiedzi na skargę PWINGiK w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem legalności czyli zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt (tu postanowienie) narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie takich wad i uchybień nie zawiera. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., który przewiduje rozpoznanie w takim trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie zawieszenie postępowania nastąpiło na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy sytuację, w której rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które ze swej istoty należy do kompetencji innego organu lub sądu. Oznacza to, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej, a treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu jest koniecznym elementem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki wydania decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej, bez czego nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu "głównym", które z tego powodu musi ulec zawieszeniu. Zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uzależnione jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Kluczowe dla przyjęcia, że zaistniała sytuacja wymieniona w tym przepisie jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozpoznaniem konkretnej sprawy a wcześniejszym wyjaśnieniem określonej kwestii prawnej; brak jej wyjaśnienia stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji w prowadzonym przez organ postępowaniu. W przedmiotowej sprawie niesporne jest, że w trakcie postępowania mającego na celu rozpatrzenie zgłoszonych zarzutów do danych ujawnionych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego po modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu L. a dotyczących m.in. działki [...] i działki nr [...] ustalono, że właścicielka działki [...] H.B. nie żyje. Wymieniona zmarła [...] maja 2015 r., a więc przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Z akt sprawy, w tym m.in. pisma Starosty [...] z 8 marca 2022 r. nr PODGIK.4200.10.9.2021 i załączonych do niego dokumentów (k. 36-48 akta administracyjne nr GK-II.7221.34.2022), wynika, że przed Sądem Rejonowym w [....] pod sygn. akt [...] toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia praw do spadku po zmarłej H.B., które do dnia wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy nie zostało prawomocnie zakończone. Prawo własności nieruchomości należy do kategorii praw zbywalnych i dziedzicznych. W razie zbycia tego prawa lub śmierci właściciela/współwłaściciela nieruchomości w toku postępowania, na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Z art. 10 k.p.a. statuującego zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu wynika obowiązek organów administracji publicznej zapewnienia stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania (§ 1), od której – zgodnie z § 2 – organy mogą odstąpić tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, a taka sytuacja z pewnością w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z przepisu tego wynika obowiązek organu każdorazowego ustalenia stron postępowania w rozpatrywanej sprawie. Pominięcie osoby której interesu prawnego dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania skutkuje jego wadliwością dającą podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Prowadzone postępowanie administracyjne dotyczy rozpatrzenia zarzutów, złożonych na podstawie art. 24a ust. 9 P.g.i.k. przez R.B., do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym po przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu L., gmina [...] w zakresie przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Dotyczy zatem interesu prawnego ich właścicieli. Wynika to z istoty tych zmian (w okolicznościach sprawy świadczy o tym chociażby samo stwierdzenie skarżącego, że naniesiona granica jest niezgodna ze stanem faktycznym i została wadliwie ustalona, jest niezgodna ze stanem ujawnionym w księdze wieczystej i niezgodna ze "stanem władania i użytkowania" przez niego działki nr [...]). Abstrahując od zasadności podniesionych przez skarżącego zarzutów względem danych zawartych w zmodernizowanej ewidencji gruntów, właściciele obu nieruchomości sąsiednich mają interes prawny, aby wziąć udział w toczącym się postępowaniu. Tym samym na prowadzącym go organie administracji spoczywa obowiązek ustalenia pełnego kręgu jego uczestników celem umożliwienia im wzięcia udziału w sprawie. Oznacza to, że w przypadku śmierci osób fizycznych organ zobowiązany jest do ustalenia następstwa prawnego po wszystkich właścicielach tych nieruchomości. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie fakt śmierci H.B. miał miejsce przed wszczęciem postępowania (mimo wskazania ustawowych następców prawnych oraz wskazania przez R.B., że tylko i wyłącznie on jest faktycznym władającym i użytkownikiem działki nr [...]), w sprawie nie będą miały zastosowania regulacje przewidziane w art. 30 k.p.a., zgodnie z którymi w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (§ 4), a w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej (§ 5). Mimo że ostatni z powołanych przepisów w przewidzianych w nim sytuacjach pozwala na kontynuowanie postępowania w przypadku śmierci strony oraz braku jej następców prawnych (łącząc to z ewentualnym obowiązkiem organu wystąpienia o wyznaczenie przez sąd kuratora), możliwość ta dotyczy jednak tylko sytuacji śmierci strony w toku już prowadzonego postępowania administracyjnego. Ubocznie należy zauważyć, że jeżeli w takiej sytuacji wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105), zachodzi przesłanka do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...] pod sygn. akt [...] postępowania o stwierdzenie nabycia praw do spadku po zmarłej H.B., na obecnym etapie postępowania administracyjnego nie można bezspornie ustalić kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Sam skarżący wskazuje zresztą na konflikt w tym zakresie, utrzymując, że w postępowaniu przed sądem powszechnym posłużono się "sfałszowanym" aktem własności. Tym samym nie może być wątpliwości, że ustalenie spadkobierców w/w osoby stanowi zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, od którego uprzedniego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutów skarżącego do danych ewidencyjnych położonych w L. działek nr [...] i [...]. Wyjaśnić należy skarżącemu, że nie jest możliwe by organ samodzielnie ustalił spadkobierców właścicielki nieruchomości, nawet gdyby dysponował danymi potencjalnych spadkobierców, ponieważ dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą (art. 1025 § 2 k.c.). Spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 k.c.). Mimo deklaratoryjnego charakteru powyższych aktów, niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku (prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza), ponieważ ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może samodzielnie orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych. Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego. Jeżeli organ nie dysponuje dowodem w postaci jednego z powyższych dokumentów co do następców prawnych osób zmarłych, nie może ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron (por. wyrok NSA z 26.02.2020 r., I OSK 2119/18 –: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wyżej zaznaczono prowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału wszystkich jego stron, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 10 § 1 k.p.a., byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być kwestionowane w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Mając na względzie przytoczone na wstępie uwagi dotyczące kontroli legalności i jej granic, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie jest obarczone naruszeniami prawa, które skutkowałyby jego uchyleniem i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.