II SA/Rz 89/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak /spr./ AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 26 października 2006 r. sprawy ze skargi E. P. i A. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. P. i A. P. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 roku Nr [...] wydana po rozpoznaniu odwołania A. P., E. i S. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2005 r. znak [...], zobowiązująca Gminę do wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W podstawie prawnej decyzji powołano przepis art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji zostało wyjaśnione, że Gmina decyzją Starosty z dnia [...].06.2002 r. znak [...]uzyskała pozwolenie na budowę inwestycji pod nazwą "zespół obiektów sportowych w skład którego wchodzą: boisko piłki nożnej, boisko piłki siatkowej, małe boisko treningowe, ławki trenerskie i zawodników rezerwowych, parking i przebudowa ogrodzenia na terenie obejmującym nieruchomości nr 920/4, 920/3, 899/4 899/5 918/7 położone w C.". Wyrokiem z dnia 9.12.2003 r. Sygn akt SA/Rz 2165/02 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie uchylił w/w decyzję Wojewody umarzającą postępowanie odwoławcze oraz przywołaną decyzję Starosty z dnia [...].06.2002 r. znak[...], przesądzając jednocześnie, że planowana inwestycja tj. boisko sportowe przebiega wzdłuż działki nr 923/1 własności A. P. i E. P. tym samym w/w przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji w oparciu o oględziny w terenie ustalił , że okresie istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...].06.2002 r. znak [...]o pozwoleniu na budowę, zostały wykonane bramki do gry w piłkę nożną oraz przebudowa ogrodzenia. Stwierdzono również, że działka nr 921/4 / droga/ oraz część działki nr 922/2 stanowiące własność Gminy zostały włączone do kompleksu sportowego, które to działki nie były objęte pozwoleniem budowlanym. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając w oparciu i art. 50 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku /Dz.U z 2003 r. Nr 2016 poz. 207 ze zm/ wstrzymał roboty budowlane./ oraz decyzją z dnia [...].09.2005 roku Nr [...] działając w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 2, art. 52 i 81 powołanej ustawy, zobowiązał Gminę do wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia w/w obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem poprzez przedłożenie w terminie do 28 lutego 2006 roku; - 4 egzemplarzy projektu budowlanego obejmującego: przebudowane ogrodzenie, boisko do gry w piłkę nożną, wraz z 2 bramkami zlokalizowanymi na działkach nr 920/4, 920/3, 899/4, 899/5, 918/7, 921/4, 922/2 położonych w C., sporządzonego przez projektanta należącego do właściwej izby samorządu zawodowego, - orzeczenia technicznego o prawidłowości wykonania robót budowlanych, zakreślając termin do dokonania tych czynności . W odwołaniu do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołujące się E. P. i A. P. nie zgodziły się ze stanowiskiem organu I instancji i wskazały na uciążliwy charakter inwestycji domagając się zmiany jej lokalizacji. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie. W ocenie organu odwoławczego materiał aktowy sprawy dowodzi, że inwestor wykonał część robót budowlanych określonych pozwoleniem Starosty z dnia [...].06.2002 r. znak[...], w czasie gdy jego warunki obowiązywały. Po wyroku NSA Sygn. akt SA/Rz 2165/02 inwestor robót budowlanych nie kontynuował. W takim stanie faktycznym sprawy organ nadzoru budowlanego był zobligowany przed wydaniem zaskarżonej decyzji do wyjaśnienia czy postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostało zakończone ostateczną decyzją, brak bowiem tych ustaleń czyni zaskarżoną decyzję przedwczesną . Uzupełnienie postępowania dowodowego w/w zakresie oraz ocena robót budowlanych wykonanych w ramach pozwolenia na budowę pozwoli dopiero organowi nadzoru budowlanego na właściwe działanie w ramach obowiązującego prawa budowlanego. W reasumpcji organ odwoławczy stwierdził, że zakończenie postępowania przed organem architektoniczno-budowlanym będzie podstawą do właściwego działania organu nadzoru budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżące E. P. i A. P. nie sprecyzowały kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji, powtórzyły argumentację jak w odwołaniu i wskazały na pozaprawne działanie organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola tegoż Sądu sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. z 2002 r Nr 153 poz. 1269/, przy czym Sąd ten z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270/ zwana dalej P.p.s.a./, nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy, której dotyczy skarga , jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia /art. 135 ustawy/. Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i stopień tego naruszenia uzasadnia uwzględnienie skargi. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (zd. pierwsze). Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (zd. drugie). Przepis ten został w strukturze art. 138 k.p.a. ujęty jako wyjątek od zasady dążenia organu do szybkiego, merytorycznego załatwienia sprawy z wykorzystaniem jak najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, są organami zobowiązanymi do załatwienia sprawy administracyjnej co do istoty. Dwa wyjątki w tym względzie przewiduje art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej, równoznaczne z powstrzymaniem się organu odwoławczego od merytorycznego załatwienia sprawy dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy alternatywnie: 1) rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości; albo 2) rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Tylko wówczas załatwienie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty pozbawiałoby stronę prawa do dwukrotnego zbadania jej sprawy, a więc naruszałoby wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przekładając warunki wydania decyzji kasacyjnej na zakres naruszeń organu pierwszej instancji, jakich dopatrzyć się może organ odwoławczy, należy wskazać na dwa możliwe naruszenia: 1) brak jakiejkolwiek czynności postępowania wyjaśniającego w postępowaniu pierwszej instancji, oraz 2) brak znacznej części wymaganych czynności postępowania wyjaśniającego w postępowaniu pierwszej instancji. W ocenie Sądu wbrew poglądowi organu odwoławczego w badanej sprawie nie zachodzą żadne w/w przesłanki uzasadniające uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sąd stwierdza , że w aktach administracyjnych sprawy / k.118 / zalega decyzja Starosty z dnia [...] października 2005 roku Nr [...] orzekająca o umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla Gminy dla inwestycji pod nazwą "zespół obiektów sportowych w skład którego wchodzą: boisko piłki nożnej, boisko piłki siatkowej, małe boisko treningowe, ławki trenerskie i zawodników rezerwowych, parking i przebudowa ogrodzenia na terenie obejmującym nieruchomości nr 920/4, 920/3, 899/4 899/5 918/7 położone w C". Wprawdzie decyzja ta nie zawiera klauzuli ostateczności, niemniej jednak ta okoliczność mogła być wyjaśniona w postępowaniu odwoławczym. Dla wyjaśnienia tej zasadniczej kwestii , Sąd uzupełnił postępowanie dowodowe w tym zakresie w oparciu o art. 106 § 3 § P.p.s.a. Postępowanie uzupełniające wykazało, że decyzja Starosty z dnia [...] października 2005 roku Nr [...] orzekająca o umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla Gminy uzyskała walor decyzji ostatecznej w dniu 23 listopada 2005 roku. Zatem wątpliwości Inspektora Nadzoru Budowlanego co do sposobu końcowego załatwienia sprawy z wniosku Gminy o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w ocenie Sądu nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, tym samym brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. W tym stanie sprawy w ocenie Sądu organ odwoławczy dopuścił się nie tylko naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. ale także art. 12 § 1 i 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd stwierdza że wychodzą one poza zakres sprawy i pozostają poza kontrolą Sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a.