II SA/Rz 890/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 4 marca 2008 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego T. K. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 890/07 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] września 2007r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.- zwana dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 7b ust.2 pkt 2, art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1998r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2005r. nr 240, poz. 2027 ze zm.) w zw. z § 36 pkt 6 i § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) po rozpatrzeniu odwołania T. K. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] w sprawie odmowy wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków obręb T. zmiany polegającej na przywróceniu powierzchni i granic działek nr 174, 206, 306, 501, 1005, 1007, 1021, 1026, 1194, 1195, 1196, 1197, 1198, 1199 do stanu sprzed modernizacji. W odwołaniu podał, że Starosta nie wyjaśnił przyczyn zmniejszenia powierzchni jego działek po modernizacji. W 1979r. Grunty o powierzchni 3,18 ha nabył w 1979r. z Państwowego Funduszu Ziemi za pośrednictwem Naczelnika Gminy S. Zakup ten został udokumentowany aktem notarialnym i wpisem do ksiąg wieczystych, w których uwidoczniono areał 3,18 ha. W stan posiadania został wprowadzony osobiście na gruncie przez geodetę gminnego, który oznakował działkę zgodnie z obowiązującą wówczas mapą katastralną. Wielkość powierzchni zakupionego gruntu potwierdzają też wszelkie nakazy podatkowe do 2006r. W trakcie modernizacji katastru areał gruntów skarżącego został zmniejszony do 2,68 ha, przy czym największa różnica wystąpiła na działkach nr 1005, 1007, 1021, 983 i 984. O zmniejszeniu powierzchni działek skarżący dowiedział się [...] listopada 2005r. Niewyjaśniono przyczyn zmniejszenia powierzchni działki i nie podano przepisów prawa, na podstawie których dokonano podziału działki nr 1007, 1006, 1005 wydzielając z nich nowe działki o nr 996, 995, 994 i sprzedając nowemu nabywcy, a skarżący został wezwany do zaprzestania ich użytkowania. Jednocześnie część działek nr 1007, 1006 i 1005 uznano jako części działki nr 1113 (droga do M.) bez wcześniejszego wywłaszczenia. Mimo tych operacji powierzchnia wymienionych działek nie została zmniejszona aż do 2005r., to jest do ujawnienia tego w trakcie modernizacji katastru. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie uwzględnił zarzutów odwołania. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z dokumentów wynika, iż ogólna powierzchnia działek należących do T. K. zmniejszyła się z 4,24 ha przed modernizacją do 3,7879 ha po modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w 2005r. Zgodnie z § 36 pkt 6 i § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) przebieg granic działek ewidencyjnych w trakcie modernizacji ewidencji gruntów został ustalony na podstawie geodezyjnych pomiarów terenowych dla działek nr 174 i 501, dla działek nr 206,306, 1005, 1006, 1007, 1021, 1026, 1194, 1195, 1197, 1199 oraz na podstawie materiałów istniejących w zasobie geodezyjnym i kartograficznym dla działki nr 1198. Granice działek zostały ustalone przy udziale skarżącego w dniach [...] i [...] czerwca 2005r., [...],[...], i [...] lipca 2005r. oraz [...] sierpnia 2005r. Wyniki pomiaru przebiegu granic działek posłużyły do analitycznego oblicza powierzchni działek (ze współrzędnych punktów załamania granic). Odnosząc się do zarzutu zmiany powierzchni działek organ podał, że w dotychczasowej ewidencji gruntów dane ewidencyjne były obarczone błędami i nie zgadzały się ze stanem faktycznym na gruncie i dlatego ich przywrócenie do stanu sprzed modernizacji nie znajduje uzasadnienia. W latach 60-tych ubiegłego wieku został założony na okres przejściowy na bazie poaustriackiej mapy katastralnej w skali 1:2880 operat ewidencji gruntów wsi T. W operacie tym powierzchnia działek była wyliczona graficznie z mapy ewidencyjnej w skali 1:2880 lub przejęta jako dotychczasowa powierzchnia parcel katastralnych. Nie dokonywano wówczas pomiaru na gruncie. W ewidencji gruntów sprzed modernizacji na mapie ewidencyjnej w skali 1:2880 granice działek przyjęte z austriackiego katastru nieruchomości nie były zgodne ze stanem faktycznym na gruncie. Powierzchnia nieruchomości wykazana w operacie ewidencji gruntów i budynków, a także w księdze wieczystej jest opisem fizycznych cech tej nieruchomości, które same przez się nie tworzą stanu prawnego tej rzeczy, a ponadto nie są chronione rękojmią wiary ksiąg wieczystych. Organ zaprzeczył, że został dokonany podział działek nr 1005, 1006 i 1007. Działki nr 994, 995, 996 nie były wykazane w dotychczasowej ewidencji na rzecz skarżącego, ponieważ nie był ich właścicielem. Poszerzony pas drogi do M. nie wynika z częściowego włączenia działek nr 1005, 1006, 1007 do pasa drogi nr 1113 podczas prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów wsi T., lecz faktycznego jej stanu na gruncie, nieprawidłowo wykazywanego na dotychczasowej mapie w skali 1:2880. W skardze do Sądu skarżący T. K. nie wskazał kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji. Powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo wyjaśnił, że został zapoznany tylko z projektem modernizacji ewidencji gruntów, a granice nie zostały okazane na gruncie po modernizacji. Uważa, że w związku z tym, że płacił podatki od większego areału, niż ma po modernizacji, to należy się przynajmniej jakaś rekompensata. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podał, że skarżący w dniu [...] listopada 2005r. to jest w okresie wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego zapoznał się z danymi i nie wniósł żadnych zastrzeżeń do jego treści. Z udzielonych wyjaśnień wynika, że nie nastąpiło fizyczne uszczuplenie gruntów skarżącego w czasie modernizacji ewidencji gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Skarga jest uzasadniona, ale z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podanie winno zawierać, co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 2 k.p.a.). Obowiązek wskazania żądania w podaniu jest istotny, gdyż wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego, a w razie wątpliwości, sprecyzowanie żądania należy do strony nie zaś do organu. W niniejszej sprawie skarżący, T. K. wnioskiem z dnia [...] listopada 2006r. zwrócił się do Starosty o wskazanie podstawy i powodów zmniejszenia powierzchni całkowitej nieruchomości o około 29 arów w wyniku przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów. Podał, że grunt zakupił od Skarbu Państwa w i jest używany od 1974r. do dnia dzisiejszego. Z akt administracyjnych sprawy – wypisu z rejestru gruntów wg stanu na dzień 17 lipca 2007r. - wynika, że skarżący jest właścicielem 17 nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym T. Żądanie skarżącego zawarte we wniosku z dnia [...] listopada 2006r. dotyczyło jedynie wyjaśnienia przyczyn i podstawy prawnej zmian w ewidencji gruntów. W żaden sposób nie można z treści tego podania wywieść żądania prowadzenia postępowania o dokonanie zmian w ewidencji gruntów. Ponadto takie żądanie wprowadzenia zmian winno być skonkretyzowane dla każdej działki z wyjaśnieniem, czy zmiany te będą dotyczyły powierzchni działki, czy też przebiegu granic danej nieruchomości, której właścicielem jest skarżący. Postępowanie, którego przedmiotem jest żądanie zmiany powierzchni, czy przebiegu granic winno odbywać się z udziałem właścicieli, czy użytkowników wieczystych nieruchomości graniczących z działką, której powierzchnia, czy granice są kwestionowane, co jest zgodne z definicją strony zawartą w art. 28 k.p.a. Zauważyć też należy, że właściciel nieruchomości domagający się wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów dla kilku swoich nieruchomości, powoduje wszczęcie kilku spraw administracyjnych, bowiem każda nieruchomość stanowi odrębny przedmiot postępowania, a to kreuje odrębną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a. wyłącznie dla nieruchomości, co nie wyklucza jednak łącznego prowadzenia spraw w trybie określonym w art. 62 k.p.a. (współuczestnictwo formalne). Organy orzekające nie oceniły treści żądania skarżącego, a prowadząc postępowanie w stosunku do wszystkich nieruchomości skarżącego, w ocenie Sądu naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż rolą organu jest dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy w aspekcie zgłoszonego przez stronę wniosku. Wskazane naruszenie przepisów Sąd uznał za przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., która obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto organy nie zapewniły w prowadzonym postępowaniu udziału stronom tego postępowania, czego dowodzi tzw. rozdzielnik decyzji, którą doręczono tylko skarżącemu. Brak zapewnienia stronie udziału w postępowaniu bez jej winy stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. na organie ciąży obowiązek zapewnienia stronie postępowania czynnego udziału na każdym etapie postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania jest podstawą uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Stwierdzone podstawy uchylenia decyzji odnoszą się zarówno do decyzji organu I jak i II instancji i dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd pominął oceną prawną zarzuty skarżącego zawarte w skardze, gdyż na tym wobec konieczności powtórzenia postępowania administracyjnego w całości taka ocena byłaby przedwczesna. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zwróci się do T. K. o sprecyzowanie treści wniosku poprzez wskazanie, której nieruchomości dotyczy i jakiego rodzaju zmiany (powierzchni, czy przebiegu granic) mają być w prowadzone do ewidencji gruntów. Ustalony przedmiot sprawy administracyjnej pozwoli ustalić krąg stron postępowania administracyjnego oraz realizację zasady czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania wyrażoną w art. 10 k.p.a., a następnie wydana decyzję odpowiadającą kryteriom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W miarę potrzeby w zależności od poczynionych ustaleń organ stwierdzi na podstawie art. 62 k.p.a, czy sprawa zostanie rozstrzygnięta jedną wspólną decyzja dla wszystkich nieruchomości, czy też oddzielnie dla każdej nieruchomości.