II SA/Rz 890/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie rekultywacji działek I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B. S. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi B. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwane dalej SKO lub Kolegium) z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], wydana w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego żądania rekultywacji działek. Organy przyjęły, iż wnioskiem z dnia 22 listopada 2010 r. B. S., Ł. S., Z. P., R. P. oraz R. P. zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o dokonanie rekultywacji działek nr 779, 777/1, 749/1, 749/2, 750 i 780 obr. [...] w R., po wydobyciu żwiru i piasku, położonych w R. przy ul. K. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił określenia osoby zobowiązanej do rekultywacji działek o nr 779, 777/1, 749/1, 749/2, 750 i 780 obr. [...], oraz określenia kierunku i terminu jej wykonania. Na skutek wniesienia odwołania, decyzja ta została uchylona przez SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] odmówił określenia osoby zobowiązanej do rekultywacji w/w działek. W wyniku rozpatrzenia odwołania B. S. i Ł. S. - SKO decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta z dnia [...] czerwca 2012 r. Kolegium zobligowało organ I instancji do ustalenia, czy na spornym obszarze funkcjonował zakład górniczy, który został zlikwidowany i jeśli tak, to kiedy miało to miejsce, w dalszej zaś kolejności na czym dokładnie polega zdewastowanie gruntów wskazanych we wniosku i czy ma ono związek z prowadzoną działalnością górniczą. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] umorzył w całości – jako bezprzedmiotowe - postępowanie administracyjne w sprawie rekultywacji działek nr 779, 777/1, 749/1, 749/2, 750 i 780 obr. [...] po wydobyciu żwiru i piasku, położonych w R. przy ul. K. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na terenie objętym wnioskiem o rekultywację nie funkcjonował zakład górniczy, dlatego żądanie wnioskodawców o rekultywacje działek na podstawie art. 80 ust. 2 w zw. z ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981 ze zm.) - jest bezpodstawne, gdyż brak jest podstaw prawnych stosowania przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Organ stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej określającej osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów oraz określenia kierunku i terminu wykonania rekultywacji działek. W związku z tym postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie należy umorzyć. Odwołanie od tej decyzji złożyli B. S., Ł. S. oraz Z. P. Po rozpoznaniu powyższych odwołań SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., o nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rekultywacji działek nr 750 i 780 i w tym zakresie orzekło o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie rekultywacji działek o nr 750/1 i 750/2 oraz 780/1 i 780/2. W pozostałej części SKO utrzymało decyzję Prezydenta w mocy. W uzasadnieniu wskazało, że wydobywanie żwirów i piasków przez Przedsiębiorstwo "[...]" na obszarze działek objętych postępowaniem nie można zaliczyć do zakładu górniczego, gdyż przedsiębiorstwo nie prowadziło działalności wydobycia żwiru i piasku na podstawie dekretu z dnia 6 maja 1953 r. - Prawo górnicze, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1971 r. w sprawie określenia kopalin, których wydobywanie podlega prawu górniczemu oraz w sprawie wydobywania kopalin przez posiadacza gruntu na własne potrzeby, jak też nie otrzymało koncesji. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że Prezydent prawidłowo umorzył w całości postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wydając rozstrzygnięcie, miało na uwadze dokonaną już po wydaniu przez organ I instancji zaskarżonej decyzji - zmianę numeracji i podział działek nr 750 i 780. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt [...] - działka nr 750 podzieliła się na działki nr 750/1 i 750/2, zaś działka nr 780 podzieliła się na działki nr 780/1 i 780/2. Skargę na decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2013 r. złożył do WSA B. S. W skardze wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawy względnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono obrazę: 1) prawa materialnego tj.; - art. 5, 74 ust, 2 i ust. 4, art. 86 Konstytucji RP, - art. 1, 6, 81, 126, 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), - ustawy Prawo geologiczne i górnicze, - ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 poz.145), - ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, 2) naruszenie przepisów prawa procesowego tj.; art. 6-8, art. 12, art. 75, art. 61 § 1, art. 77, art. 80, art. 105, art 136 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu skarżący opisał szczegółowo stan faktyczny sprawy i rozwinął przedstawione w petitum zarzuty. Podniósł, że postępowanie przed organami obu instancji toczy się już od trzech lat. Skarżący zwrócił uwagę na ogólność i powierzchność uzasadnienia zaskarżonej decyzji, sprowadzającego się głównie do zrelacjonowania obecnych i poprzednich czynności organu I instancji, przedstawienia uwag i zaleceń zawartych w decyzjach kasacyjnych, przedstawienia zarzutów odwołania bez odniesienia się do nich. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 890/13, odrzucił skargę Ł. S. z uwagi na nieuiszczenie przez niego wpisu sądowego. Postanowienie to stało się prawomocne. Pozostaje zatem do rozpoznania skarga B. S., który uiścił wpis sądowy od skargi zgodnie z wezwaniem Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna, co obligowało Sąd do uchylenia decyzji organu odwoławczego. W pierwszej kolejności wypada podnieść, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Natomiast zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie do to tej regulacji, Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd na podstawie przesłanych akt ustalił, że zakończone przed SKO postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku B. S., Ł. S., Z. P., R. P., R. P. z dnia 2 listopada 2010 r. O tym wniosku pisały strony w piśmie z dnia 22 listopada 2010 r. stanowiącym odpowiedź na pismo Organu pierwszej instancji z dnia 9 listopada 2010 r. znak [...]. Sąd nie mógł ustalić treści pisma z dnia 2 listopada 2010 r. gdyż nie znalazł go w przesłanych do WSA aktach postępowania administracyjnego. Na podstawie złożonych w toku wyjaśniania sprawy oświadczeń w/w wnioskujących w tym przede wszystkim pisma z dnia 22 listopada 2010 r. oraz wniesionego odwołania, Sąd ustalił że przedmiotem rozpatrywanego żądania było wykonanie obowiązku rekultywacji działek o numerach ewidencyjnych nr 779, 771/1, 749/1, 749/2, 750 i 780 w obr. [...], zdaniem stron zdewastowanych przez byłe Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" w związku z wydobyciem z ich powierzchni kopalin żwiru i piasku. Strony wnioskujące w piśmie z dnia 22 listopada 2010 r. podkreśliły jednoznacznie, że celem ich działań jest przywrócenie w/w działkom wartości użytkowych. Organy obu instancji odniosły przedmiot tak sprecyzowanego żądania do treści art. 80 ust. 1 pkt. 5 i ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.; zwana dalej P.g.g.). Ponieważ uznano, że w okresie wydobywania przez przedsiębiorstwo "[...]" na terenie objętym wnioskiem nie funkcjonował zakład górniczy, o którym mowa w powołanym przepisie P.g.g., to brak jest podstaw prawnych do tego aby stosować w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.; zwana dalej u.g.r.l.) a zatem określać osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów oraz określać kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów po wydobyciu żwiru i piasku położonych w R. przy ul. K. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności zakodowana w art. 15 K.p.a. Z treści tej zasady orzecznictwo sądowe wyprowadza obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji. W postępowaniu przed SKO powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy od nowa, tak jakby w sprawie nie zostało wydana decyzja przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie organ odwoławczy powinien ponownie rozpoznać sprawę, odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Wypełnienie tego obowiązku jest szczególnie istotne, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, bowiem w takim wypadku uznaje, że żaden z zarzutów odwołania nie zasługiwał na uwzględnienie. W odwołaniu kierowanym przeciwko decyzji Prezydenta Miasta [...], strony zawarły bardzo szczegółowe zarzuty dotyczącego naruszenie wyeksponowanych w treści odwołania przepisów prawa materialnego i procesowego. Przede wszystkim podkreślono, że złożony w dniu 2 listopada 2010 r. wniosek miał na celu wyegzekwowanie środkami administracyjnymi wykonanie obowiązku rekultywacji działek, zaś zakreślona podstawa prawna aplikacji była zabiegiem celowym mającym na celu nie zawężanie organowi zakresu rozpatrywania sprawy do konkretnej regulacji prawnej lecz dającym podstawę rozpatrzenia go w oparciu o całokształt obowiązujących na terytorium RP regulacji. Zdaniem WSA, Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania w dwóch jej aspektach. Po pierwsze, nie wyjaśniło przyczyn zawężenia przez Organ pierwszej instancji granic sprawy do art. 80 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 P.g.g. a więc nie wyjaśniło w sposób przekonujący dlaczego powołana regulacja ma zastosowanie do stanów mających miejsce sprzed wejścia w życie P.g.g., czyli sprzed 9 lutego 1994 r. Ponieważ przyjęto za udowodnione za organem pierwszej instancji, że wydobywanie piasku i żwiru miało miejsce w czasie od 30 lipca 1981 r., do 30 grudnia 1986 r., to konieczne było wyjaśnienie przyczyn, dla których do zgłoszonego w 2010 r. żądania należało stosować przepisy, które weszły w życie po zakończeniu prac wydobywczych. Według art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. SKO jak i organ pierwszej instancji nie wskazując przyczyn wyboru tej regulacji do ustalonego stanu faktycznego wobec tak szerokiego zakresu żądań stron nie wskazały podstaw prawnych swego działania. Sąd wyjaśnia, że w tych okolicznościach czasowych, gdzie działalność wydobycia żwiru i piasku była prowadzona przed wejściem w życie P.g.g., wytłumaczenie zastosowania wskazanej podstaw prawnych sprawy administracyjnej było obowiązkiem organów obu instancji, który nie może być przerzucany na sąd administracyjny kontrolujący jego działania. Po drugie, zaskarżona decyzja SKO nie odpowiada na wszystkie zarzuty odwołania pomimo, iż zgłoszono w nim wyraźnie, że organ pierwszej instancji nie rozpoznał wniosku z dnia 2 listopada 2010 r. zgodnie z jego zakresem przedmiotowym i prawnym poprzez nieuprawnione zawężenie żądania wykonania obowiązku rekultywacji do art. 80 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 5 P.g.g. Żadnym zdaniem nie odniesiono się także do również mocno uwypuklonej przez odwołujących się kwestii obowiązku uzyskania zarówno pozwolenia wodnoprawnego jak i koncesji na wydobywanie piasku i żwiru w ramach korzystania szczególnego z wód. SKO nie starało się przekonać odwołujących się dlaczego wyłącznie pozwolenie wodnoprawne jest wystarczającym pozwoleniem administracyjnym na wydobywanie żwiru i piasku z wód. Odpowiedź na to pytanie była według Sądu niezbędna skoro zarówno organ odwoławczy jak i pierwszej instancji nie dopatrzyły się podstaw do stosowania w sprawie art. 80 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 P.g.g. Jednocześnie organ pierwszej instancji a zanim również SKO wyprowadziło swe wnioski o braku potrzeby uzyskania koncesji na wydobycie m.in. z przepisów prawa, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1971 r. w sprawie określenia kopalin, których wydobywanie podlega prawu górniczemu oraz w sprawie wydobywania kopalin przez posiadacza gruntu na własne potrzeby (Dz. U. Nr 18, poz. 180), które względem wydobywania piasku i żwiru w ustalonych przez niego latach nie mogło mieć zastosowania z uwagi na utratę mocy obowiązującej z dniem 20 czerwca 1978 r. czyli z dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 1978 r. w sprawie objęcia przepisami prawa górniczego wydobywania kopalin nie wymienionych w tym prawie oraz w sprawie wydobywania kopalin przez posiadacza gruntu na własne potrzeby (Dz.U. z 1978 r. Nr 15, poz. 65, ze zm.). Przyjęcie takich ustaleń na podstawie niewłaściwej regulacji materialno - prawnej stanowi o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. SKO ustosunkowując się do twierdzeń dotyczący obowiązków wynikających dla przedsiębiorstwa "[...]" z treści pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez pracownika Wydziału [...] Oddziału Gospodarki Wodnej Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. znak: [...], stwierdziło, iż postanowienia tej decyzji nie stanowią podstawy do wydania decyzji w sprawie rekultywacji, bowiem nie są one przedmiotem postępowania. Należy w tym miejscu przypomnieć, że przedmiot postępowania wyznaczała treść wniosku właścicieli i współwłaścicieli działek z dnia 2 listopada 2010 r. i pozostałych pism. Treść zgłoszonego żądania nie została przez skarżących zawężona do stanów podlegających regulacji art. 80 P.g.g. a ponieważ ich podania sprowadzały się w istocie do przywrócenia wartości użytkowej działek, to Organy naruszyły art. 7 i art. 77 K.p.a. stwierdzając, że treść wniosku może być realizowana wyłącznie poprzez decyzję administracyjną konkretyzującą przytoczoną powyżej normę prawa materialnego. Organ pierwszej instancji uznając, że na skutek braku przesłanki likwidacji zakładu górniczego art. 80 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 P.g.g. nie stanowił podstawy do nałożenia określonych obowiązków, związany treścią żądania o przywrócenie wartości użytkowej działek winien był zbadać, czy istnieje w porządku prawnym norma wyrażająca takie obowiązku, których realizacja spełni oczekiwania stron skarżących. Należy przypomnieć, że obowiązki natury administracyjnoprawnej wynikają nie tylko z norm prawnych stosowanych bezpośrednio ale także takich, które mają swe źródło w aktach stosowania prawa – decyzjach administracyjnych. Organy nie uzasadniły braku po swej stronie podstaw kompetencyjnych spełnienia żądania realizacji obowiązku administracyjnego, jaki nałożono ostatecznym pozwoleniem wodnoprawnym na przedsiębiorstwo "[...]". Za istotny dokument należy uznać także decyzje Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r., nr [...], nakładającą na Przedsiębiorstwo [...] obowiązek wykonania prac rekultywacyjnych na gruncie określonym w załączniku mapowym pola "B". Treść tych dokumentów nie pozwala na stwierdzenie, że problem wykonania prac rekultywacyjnych nie istnieje. W sytuacji gdy organ stwierdziłby, iż nie jest właściwy w sprawie realizacji tych obowiązków, powinien postąpić w myśl reguł nakreślonych unormowaniami K.p.a. dla przypadków złożenia podania do organu niewłaściwego. Należy też dodać, że SKO prowadząc postępowanie odwoławcze nie zapewniło czynnego udziału w tym postępowaniu Przedsiębiorstwu "[...]" S.A., co uprawnia Sąd do stwierdzenia naruszenia przez ten organ regulacji art. 10 § 1 K.p.a. Wskazany podmiot brał udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji a co najważniejsze jest on wskazywany jako potencjalny adresat obowiązku, którego dotyczy sprawa administracyjna. Organy obu instancji naruszyły prawo skoro nie wykazały podstaw, dla których art. 80 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 P.g.g. miałby zastosowanie w niniejszej sprawie, jak i nie wykazały przyczyn, dla których obowiązek przywrócenia stanu gruntów sprzed wydobycia nie wynika z ostatecznych decyzji administracyjnych, tj. pozwolenia wodno - prawnego oraz decyzji zobowiązującej do rekultywacji. Sąd działając na podstawie art. 153 p.p.s.a. zaleca aby w ponownie prowadzonym postępowaniu odniesiono treść żądania Stron wnioskujących m.in. do obowiązujących w czasie wydobywania piasku i żwiru regulacji materialnoprawnych, zarówno tych które obowiązek rekultywacji działek w wyniku działalności wydobywczej nakładały na przedsiębiorcę z mocy prawa jak i wynikających z mocy ostatecznych decyzji administracyjnych adresowanych do przedsiębiorstwa "[...]". Ustalenie istnienia podstaw prawnych zgłoszonego wniosku pozwoli w dalszej kolejności na stwierdzenie czy organy administracji są władne zadośćuczynić zgłoszonemu żądaniu. Dla pełnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy należało będzie także odszukać pismo inicjujące postępowanie. Z wyłożonych względów orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.