II SA/Rz 891/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 22 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M.H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2006 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. H. kwotę 252 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt dwa złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. H. jest decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2007 roku, nr [....] utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] września 2006 roku, nr [...] w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej poprzednio część działki nr 7737 – obecnie nr 2704/26, o pow. 0,0426 ha, położonej w K. w obrębie ewidencyjnym nr 5 – Ś., przy ul. P. W. Przedmiotowa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych. Wnioskiem z dnia 4 października 2004 roku M. H. zwrócił się do Starosty K. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nr 7737 o pow. 1870m2, położonej w K. przy ul. P. W.. M. H. wniosek złożył w imieniu własnym oraz w imieniu pozostałych następców prawnych byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości – F. H.: S. H., Sz. H., K. H., A. H., E. B., W. Ś., A. H. Wnioskujący podał, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona decyzją Wiceprezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 1978 roku, nr [...]. Zgodnie z celem określonym w planie realizacyjnym miała zostać przeznaczona na budowę osiedla mieszkaniowego Mickiewicza II-gi etap, stosownie do decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K.z dnia [...] stycznia 1978 roku, nr [...]oraz decyzji z dnia [...] listopada 1977 roku, nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2004 roku, nr [...] Starosta K., działając na podstawie art. 65 § 1 i art. 123 w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze zm.; dalej K.p.a.) przekazał wniosek M. H. Prezydentowi Miasta K., jako organowi właściwemu w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 roku, nr [...] Wojewoda P. wyłączył Prezydenta Miasta K. od załatwienia sprawy z wniosku M. H. i wyznaczył do jej załatwienia Starostę K. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 roku, nr [...] Starosta K. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie z uwagi na nieprzedstawienie w zakreślonym terminie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po jednym z uczestników – M. Ś. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę P. – postanowienie z dnia [...] lutego 2005 roku, nr [...]. W dniu 14 lipca 2005 roku przedłożono organowi postanowienie Sądu Rejonowego w K. o stwierdzeniu nabycia spadku po M. Ś. Wynika z niego, że spadkobiercami po ww. są W. Ś. i A. Ś. – po zmianie nazwiska A. Ż. Pismem z dnia 22 lipca 2005 roku ww. złożyli oświadczenie, że żądają zwrotu przypadających im części działki 2704/26. Postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2005 roku, wobec ustania przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania, tj. przedłożenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po M. Ś., Starosta K. podjął zawieszone postępowanie. Oświadczeniem z dnia 16 września 2005 roku W. Ś. cofnął udzielone wcześniej M. H. upoważnienie do działania w jego imieniu w sprawie. Pismem z dnia 16 września 2005 roku, Starosta K. wezwał pełnomocnika M. H. – M. Ch., pełnomocnictwo, k. 27 akt adm. oraz A. Ż. do przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2005 roku, opinii Prezydenta Miasta K. w przedmiocie możliwości zagospodarowania działki nr 2704/26 stanowiącej poprzednio wraz z częścią działki 2704/28 działkę 7737 zgodnie z obowiązującym w dniu złożenia wniosku planem miejscowym. Pismem z dnia 27 grudnia 2005 roku, pełnomocnik M. H. – M. Ch. wywiódł, iż nie przedłoży żądanej opinii, albowiem w jego ocenie jest ona zbędna do końcowego załatwienia sprawy. Podał, że kwestia możliwości zagospodarowania działki 2704/26 zgodnie z postanowieniami planu miejscowego ma w stosunku do toczącego się postępowania charakter wtórny. Końcowo zażądał wydania decyzji w sprawie. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 roku, nr [...] Starosta K. odmówił zwrotu części działki nr 7737, stanowiącej obecnie działkę 2704/26 o pow. 0,0426 ha, położonej w K. przy ul. P. W. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 142 w związku z art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej u.g.n. oraz art. 104 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że działka nr 7737 została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Wiceprezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 1978 roku, nr [...] celem przekazania jej Spółdzielni Mieszkaniowej w K. pod budowę osiedla mieszkaniowego M. II-gi etap, stosownie do decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] stycznia 1978 roku, nr [...] oraz decyzji z dnia [...] listopada 1977 roku, nr [....]. Obecnie działka 7737 stanowi działkę 2704/26 oraz część działki 2704/28. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 roku, nr [...] organ odmówił zwrotu części działki 2704/28, albowiem, w jego ocenie, nie stała się zbędna na cel, dla realizacji którego ją wywłaszczono. Właścicielem działki 2704/26 jest aktualnie Gmina K., a jej użytkownikiem wieczystym K. Spółdzielnia Mieszkaniowa. Powołując się na art. 136 ust. 3 u.g.n. organ wywiódł, że zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, można żądać wyłącznie wtedy, gdy stosownie do art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., zachodzi jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Organ zwrócił dalej uwagę że, w toku postępowania, na podstawie przeprowadzonych oględzin ustalono, że jedynie część działki nr 2704/26 nie została przeznaczona na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Z tej przyczyny w sprawie będzie miał zastosowanie art. 137 ust. 2 u.g.n., w myśl którego jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Celem ustalenie, czy zachodzą wskazane w powołanym przepisie przesłanki uzasadniające zwrot, organ zwrócił się do wnioskujących o przedstawienie opinii Prezydenta Miasta K. w przedmiocie możliwości zagospodarowania działki nr 2704/26 zgodnie z obowiązującym w dniu złożenia wniosku planem miejscowym. Ponieważ opinii takiej nie przedłożono, organ nie miał możliwości weryfikacji zasadności wniosku, stąd konieczność wydania decyzji odmownej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 roku, nr [...] Wojewoda P., w wyniku rozpoznania wniesionego przez M. H. odwołania, uchylił w całości decyzję Starosty K. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda wytknął, że wniosek organu I instancji o zbędności części działki nr 2704/26 na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu był przedwczesny, albowiem uzasadniając go oparto się jedynie na obecnym stanie działki pomijając kwestie ewentualnych działań podejmowanych na niej zaraz po wywłaszczeniu. Kluczowy był również fakt, że błędnie wskazano decyzję orzekającą o wywłaszczeniu ww. działki. Zwrócono ponadto uwagę, że organ I instancji w ogóle nie odniósł się do faktu, że działka 2704/26 stanowiąca własność Gminy K. została oddana K. Spółdzielni Mieszkaniowej w wieczyste użytkowanie. Końcowo Wojewoda wskazał, że Starosta nie uwzględnił treści i zakresów udzielonych w toku postępowania pełnomocnictw. Pismem z dnia 8 maja 2006 roku Starosta K. wezwał pełnomocnika M. H. oraz W. Ś. do nadesłania w terminie do dnia 31 lipca 2006 roku, opinii w przedmiocie możliwości zagospodarowania działki nr 2704/26 zgodnie z obowiązującym w dniu złożenia wniosku planem miejscowym, a w przypadku braku planu zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaświadczeniem z dnia 27 lipca 2006 roku Prezydent Miasta K. podał, że działka nr 2704/26 położona w K. jest zlokalizowana w obszarze obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. "K. III" – uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 1997 roku, nr [...], ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa K. Nr [...], poz. [....] z dnia [....] września 1997 roku. Działka położona jest w terenie przeznaczonym po usługi urządzeń komunikacji i handlu, oznaczonym na planie symbolem 44KS,U. Pismem z dnia 29 lipca 2006 roku, M. H. oświadczył, że jest w stanie zagospodarować działkę zgodnie z postanowieniami planu. Opinią z dnia 22 sierpnia 2006 roku, wydaną na prośbę Starosty K. z dnia 8 sierpnia 2006 roku, Prezydent K. powtórzył treść wydanego uprzednio zaświadczenia. Dodał nadto, że dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 44 KS,U, w tekście planu przewidziano następujące ustalenia: "Projektowany obiekt o wysokości do trzech kondygnacji z miejscami postojowymi i garażami w przyziemiu, z wjazdem i dojściem od ul. P. W. Drugie wejście na poziom usług handlu zlokalizować od ul. M. Miejsca postojowe i garaże należy lokalizować tylko w poziomie dostępnym od ul. P. W. Od strony zabudowy mieszkaniowej należy przewidzieć pas zieleni izolacyjnej." Zgodnie z opinią taki zapis planu uniemożliwia zagospodarowanie działki nr 2704/26 stosownie do jego treści. Działka stanowi jedynie niewielką cześć terenu oznaczonego symbolem 44KS,U i jako samodzielnie wydzielony element nie jest w stanie spełnić wymogów wskazanych w planie. Decyzją z dnia [...] września 2006 roku, nr [...] Starosta K., odmówił zwrotu działki 2704/26 stanowiącej uprzednio część działki nr 7737, o pow. 0,0426 ha położonej w K. przy ul. P. W. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 142 w związku z art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 2 u.g.n. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ powołał się na opinię Prezydenta K. i wynikający z niej jednoznaczny wniosek, że działka nr 2704/26, nie może zostać zagospodarowana w zgodzie z postanowieniami planu miejscowego. Odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2006 roku wniósł M. H. Zarzucił w nim, iż organ manipuluje faktami. Wskazał również, że art. 137 ust. 2 i art. 229a zostały zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego. Końcowo wywiódł, że nie zgadza się z twierdzeniami co do niemożliwości zagospodarowania działki nr 2704/26 zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołaną na wstępie decyzja z dnia 7 marca 2007 roku Wojewoda P. utrzymał w mocy wspomnianą wyżej decyzję Starosty K. W jej uzasadnieniu Wojewoda powołał się na analogiczne argumenty, jak w decyzji organu I instancji. Stwierdził ponadto, że działka 2704/26 stanowiąca własność Gminy K. pozostaje w użytkowaniu wieczystym K. Spółdzielni Mieszkaniowej. okoliczność ta została potwierdzona odpisem z księgi wieczystej nr [...], protokołem Sądu Rejonowego w K. z dnia 20 lutego 2003 roku, sygn. [...], pismem Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2007 roku, oraz pismem K. Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2007 roku. W ocenie organu fakt ten przesądza o braku możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powołując się na uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 września i 22 grudnia 1993 roku (brak sygnatur) organ podał, że zwrot nieruchomości prowadziłby do niedopuszczalnego skutku, że prawem użytkowania wieczystego obciążona byłaby nieruchomość niebędąca własnością Skarbu Państwa bądź gminy. Organ przyznał, że art. 137 ust. 2 został zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego niemniej na chwilę orzekania wciąż obowiązuje, stąd organ zobowiązany jest go stosować. Z decyzją Wojewody nie zgodził się M. H. i zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze powołał się na analogiczne okoliczności, jak w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami skargi, jej podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sąd rozpoznając skargę w granicach sprawy bada zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym porządkiem prawnym. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności kwestionowanej decyzji sprowadza się do zweryfikowania, czy przy jej wydaniu organy administracji publicznej nie naruszyły wyrażonej w art. 7 Konstytucji (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Dz. U. 1997 r. nr 78, poz. 483, ze sprost. i zm.) zasady praworządności. Oznacza to, że za zgodna z prawem można uznać wyłącznie taką decyzję administracyjną, która: 1) została wydana przez organ rzeczowo i miejscowo właściwy; 2) po przeprowadzeniu prawem regulowanego postępowania; 3) nadano jej formę zgodną z wymogami przepisów prawa; 4) jej treść nie narusza norm prawa materialnego; 5) jest faktycznie i prawnie wykonalna. Z perspektywy rozpatrywanej sprawy kluczowa jest okoliczność, że zgodność wydanej decyzji z treścią prawa powszechnie obowiązującego nie sprowadza się wyłącznie do zweryfikowania, że wskazane w niej następstwa zaistnienia określonego stanu faktycznego znajdują uzasadnienie w przyjętej podstawie prawnej. Uwzględnić bowiem należy jeszcze to, czy owa podstawa prawna jest zgodna z Konstytucją. Decyzja administracyjna będzie efektem praworządnego działania organu administracji publicznej jedynie wówczas, gdy zostanie podjęta na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, stanowionych zgodnie z przyjętymi regułami konstytucyjnymi – szerzej zob. B. Adamiak, Zgodność aktu normatywnego z Konstytucją, Przegląd Sądowy 2007, nr 1, s. 6 i 7. Oparcie decyzji administracyjnej o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które następnie zostaną uznane za niezgodne z Konstytucją na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przesądza o jej wadliwości. Potwierdzeniem tego założenia jest art. 190 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Rozwinięciem cytowanej regulacji konstytucyjnej na gruncie postępowania administracyjnego jest art.145a K.p.a., w myśl którego można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Wskazane unormowania mają ten skutek, że w razie orzeczenia o niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji administracyjnej w toku jej kontroli sądowoadministracyjnej, Sąd zobligowany jest przyjąć, że doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. uchylić kwestionowane rozstrzygnięcie. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji przesądza bowiem o uznaniu "naruszenia prawa" w samej decyzji administracyjnej – tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. IV SA/Gl 808/08, publ. LexPolonica nr 2049671. Przenosząc powyższe uwagi na grunt okoliczności niniejszej sprawy, trzeba stwierdzić, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty K. z dnia [...] września 2006 roku, nr [...] oparte zostały o art. 137 ust. 2 u.g.n., który to przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. K 6/05 został uznany za niezgodny z art. 2 oraz art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z "art. 31 ust. 3 Konstytucji. Okoliczność ta stanowi podstawę uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 P.p.s.a. i zobowiązuje Sąd do uchylenia zarówno decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2007 roku, nr [...], jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2006 roku, nr [...]. Rozpoznając ponownie sprawę organy będą zobowiązane uwzględnić aktualnie brzmienie przepisów regulujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości i po ustaleniu okoliczności istotnych dla rozpatrzenia sprawy wydać stosowne rozstrzygnięcie. Końcowo Sąd zwraca uwagę na jeszcze jedną istotną okoliczność, a która w toku ponownego rozpatrywania sprawy winna być przez organy respektowana. Otóż, obciążenie wywłaszczonej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego skutkuje utratą jej władania przez Skarb Państwa bądź gminę i tym samym wyłącza możliwość zwrotu – uchwała Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 grudnia 1993 r., sygn. III AZP 24/93, publ. LexPolonica nr 330952. Decyzja o zwrocie nieruchomości w tych warunkach naruszałaby porządek prawny, a także mogłaby być niewykonalna, gdyż doprowadziłaby do sytuacji sprzecznej z art. 232 k.c., kiedy prawo użytkowania wieczystego istniałoby na nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa lub gminy. W świetle zatem art. 136 ust. 3 u.g.n. fakt, iż Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczona nieruchomością, ma takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia we władanie wydać decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o zwrocie. Z tych więc względów organ orzekający w sprawie zwrotu nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu powinien rozpoznać sprawę nie tylko pod kątem przesłanek zwrotu. Ustalając w sposób nie budzący wątpliwości, że objęta żądaniem zwrotu nieruchomość została obciążona użytkowaniem wieczystym, organ winien podjąć czynności zmierzające do odzyskania władania nieruchomością. Winien więc rozstrzygnąć, czy nie istnieją określone w ustawie przesłanki rozwiązania umowy o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie i zarządzenia odebrania tego gruntu stosownie do art. 240 k.c. – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1993 r., sygn. IV SA 48/93, publ. LexPolonica nr 300267. Rozstrzygnięcie w tym względzie, jako istotne dla sprawy, winno znaleźć stosowne odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Powołując się natomiast na brak możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na obciążenie jej prawem użytkowania wieczystego organy powinny wykazać, iż nie zachodzą prawem przewidzenie okoliczności uzasadniającej rozwiązanie tego stosunku prawnego. Wyłożone kwestie, w relacji do okoliczności powoływanych przez skarżącego – brak zainteresowania użytkownika wieczystego obciążoną na jego rzecz nieruchomością i stosownie do protokołu z oględzin z dnia 9 września 2005 roku – powinno zostać przed wydaniem decyzji jednoznacznie wyjaśnione. Mając to wszystko na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzję organów obu instancji. Na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania.