II SA/Rz 891/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie utraty prawa do stypendium uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. II SA/Rz 891/18 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Starosta [...] przyznał AA stypendium na okres odbywania stażu, tj. od 8 grudnia 2017 r., w wysokości 997,40 zł brutto miesięcznie. Następnie, wobec skrócenia okresu stażu do 31 stycznia 2018 r. z powodu długotrwałej absencji spowodowanej chorobą, decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o utracie z dniem 1 lutego 2018 r. przysługującego skarżącej prawa do stypendium. Uwzględniając odwołanie bezrobotnej, decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił opisaną wyżej decyzję Starosty i przekazał sprawę do pewnego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że organizator stażu – właściciel sklepu spożywczego, nie wskazał jaki okres nieobecności skarżącej stanowi o tym, że program stażu nie zostanie zrealizowany. Tymczasem, w świetle obowiązujących regulacji, dopóki usprawiedliwione nieobecności nie wpływają na możliwość zrealizowania programu stażu, osoba bezrobotna nie powinna tracić możliwości jego odbywania, a w konsekwencji i pobierania stypendium. W zaskarżonej odwołaniem decyzji organ I instancji nie wyjaśnił zaś w jakikolwiek sposób dlaczego dzień 1 lutego 2018 r. przyjął jako datę, od której należy pozbawić skarżącej możliwości dalszego odbywania stażu i tym samym prawa do stypendium. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], Starosta [...] ponownie orzekł o utracie przez skarżącą prawa do stypendium od dnia 1 lutego 2018 r. W podstawie prawnej organ wskazał art. 53 ust. 6, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b), art. 10 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1265 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.". Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że w dniu 4 kwietnia 2018 r. pracodawca wskazał jako datę skrócenia stażu 1 lutego 2018 r. Ponadto oświadczył, że dwa miesiące zwolnienia lekarskiego w sześciomiesięcznym okresie odbywania stażu uniemożliwiają zrealizowanie programu stażu. Z kolei w dniu 5 kwietnia 2018 r. skarżąca przedstawiła zaświadczenie lekarskie z 21 marca 2018 r., z którego wynika, że leczenie zostało zakończone ale nie może ona przeciążać prawej ręki przez sześć miesięcy. Zdaniem Starosty okoliczności te uzasadniały pozbawienie skarżącej prawa do stypendium od 1 lutego 2018 r. AA wniosła odwołanie od tej decyzji wskazując, że niedyspozycyjność zdrowotna, uniemożliwiająca kontynuowanie stażu, nie wynikła z jej winy. Odwołująca się podniosła, że dwa dni po okazaniu zwolnienia lekarskiego, pracodawca – bez wysłuchania jej – podjął decyzję o skróceniu stażu. Również organ I instancji przychylił się do wniosku organizatora stażu bez zasięgnięcia opinii odwołującej się lub wysłuchania jej, czym naruszył § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych (Dz.U. z 2009 r. Nr 142, poz. 1160). Odwołująca się podała, że zarówno pracodawca, jak i Starosta, nie wskazali żadnych wiarygodnych argumentów, z powodu których zbyt długie zwolnienie lekarskie uniemożliwi ukończenie stażu. Tym bardziej, że w toku stażu nauczyła się obsługiwać kasę fiskalną i rozpoznawać produkty, a zatem pracodawca mógł kontynuować staż przy przeniesieniu jej do lżejszej pracy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Starosty [...], podzielając stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że organizator stażu określa zadania jakie są wykonywane podczas stażu i to organizator jest w stanie najlepiej ocenić, czy program stażu zostanie zrealizowany pomimo wystąpienia danej ilości dni usprawiedliwionej nieobecności stażysty. Tym samym – zdaniem organu odwoławczego – w realiach opisywanej sprawy brak jest podstaw do kwestionowana stanowiska organizatora stażu. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania podał, że wysłuchanie skarżącej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie wniosłoby do sprawy niczego nowego i z pewnością nie zmieniłoby stanowiska organizatora stażu co do niemożności zrealizowania przez nią programu stażu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AA wniosła o poddanie kontroli Sądu zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. Powtarzając argumentację sformułowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji podkreśliła, że zależało jej na zdobyciu doświadczenia zawodowego, a uraz uniemożliwiający czasowe kontynuowanie stażu powstał bez jej winy. Zaskarżone rozstrzygnięcia zostały natomiast wydane w oparciu o niepełnie ustalony stan fatyczny sprawy, jak również nie wykazano, aby czasowa niedyspozycyjność skarżącej uniemożliwiała jej zrealizowanie programu stażu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a., stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. wydane zostały z naruszeniem prawa. Jako materialnoprawną podstawę tych decyzji, orzekających o utracie prawa do stypendium, organy wskazały art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1265 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.". Przepis ten stanowi, że bezrobotnemu w okresie odbywania stażu przysługuje stypendium w wysokości 120% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, wypłacane przez starostę; przepisy art. 41 ust. 6 oraz art. 80 stosuje się odpowiednio. Za okres, za który przysługuje stypendium, zasiłek nie przysługuje. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda powołał się na § 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych (Dz.U. z 2009 r. Nr 142, poz. 1160), który w ust. 2 pkt 3 przewiduje możliwość pozbawienia bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu w przypadku usprawiedliwionej nieobecności uniemożliwiającej zrealizowanie programu stażu. Za taką okoliczność organy uznały 2 miesięczne zwolnienie lekarskie w trakcie odbywania 6-miesiecznego stażu. Oparły się przy tym na oświadczeniu pracodawcy, który wskazał jako datę skrócenia stażu dzień 1.02.2018 r. W ocenie Sądu organy wydały rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie przedwcześnie, bez uwzględnienia wszystkich mających istotne znaczenie okoliczności. Na wstępie należy zaznaczyć, że ustawodawca przewidział możliwość przerwy w odbywaniu stażu spowodowanej chorobą lub macierzyństwem, przy zachowaniu prawa do stypendium. Wynika ona z treści art. 80 ust. 1 u.p.z. Przepis ten stanowi, że bezrobotny zachowuje prawo do zasiłku i stypendium za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, przypadający w okresie przysługiwania zasiłku lub odbywania stażu, przygotowania zawodowego dorosłych i szkolenia, za który na podstawie odrębnych przepisów pracownicy zachowują prawo do wynagrodzenia lub przysługują im zasiłki z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa. Należy też podkreślić, że zarówno ten przepis, jak i inne przepisy u.p.z. czy rozporządzenia z 20 sierpnia 2009 r. nie określają maksymalnego czasu niezdolności do pracy z powodu choroby w okresie odbywania stażu. Podobnie też, nie określają jak długa usprawiedliwiona nieobecność może uniemożliwić zrealizowanie programu stażu, o którym mowa w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Kwestia zrealizowania programu stażu ma istotne znaczenie, bowiem od niej zależy, czy pomimo usprawiedliwionej przerwy spowodowanej chorobą staż będzie kontynuowany, czy też nie. Program stażu jest elementem niezbędnym umowy zawieranej przez starostę z pracodawcą (art. 53 ust. 4 u.p.z., § 5 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia), a jego minimalny zakres określa art. 53 ust. 4 u.p.z., wymieniając m.in. zakres zadań wykonywanych przez bezrobotnego oraz rodzaj uzyskiwanych kwalifikacji lub umiejętności zawodowych. Istotne jest również, że nadzór nad odbywaniem stażu przez bezrobotnego sprawuje starosta. On również decyduje o pozbawieniu bezrobotnego możliwości zrealizowania stażu. Istotna jest oczywiście opinia pracodawcy w tym względzie (§ 9 ust. 2 rozporządzenia), która jednakże podlega ocenie organu. W rozpoznawanej sprawie oceny tej zabrakło, bowiem Starosta [...] bezrefleksyjnie przyjął stanowisko właściciela sklepu spożywczego, w którym odbywała staż skarżąca – GG. Tymczasem nie wskazał on, których punktów programu stażu skarżąca nie będzie mogła zrealizować z powodu usprawiedliwionej nieobecności, jak również, że nie jest możliwe skrócenie czasu stażu na poszczególnych działach sklepu, tak, by ostatecznie uznać program za zrealizowany. Do akt sprawy nie dołączono ani umowy z pracodawcą, ani tez programu stażu, dlatego też twierdzenia właściciela sklepu nie mogą zostać w jakikolwiek sposób zweryfikowane. Podkreślić przy tym trzeba, co słusznie podnosi skarżąca, że zwolnienie lekarskie na okres od 18 stycznia 2018 r. do 21 marca 2018 r. dostarczyła pracodawcy niezwłocznie, a on już następnego dnia – tj. 19 stycznia 2018 r. skierował do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] pismo o skróceniu stażu. Organ I instancji sam określił datę skrócenia stażu na 1 lutego 2018 r. i dopiero po uchyleniu pierwszej decyzji Starosty przez Wojewodę [...] (decyzja kasacyjna z dnia 27 marca 2018 r.), kwestia ta została wyjaśniona przez pracodawcę. Wyjaśnienia te (zawarte w piśmie z dnia 4 kwietnia 2018 r.) zdaniem Sądu nie są jednak przekonujące. Można odnieść wrażenie, że pracodawca przyjął 1 lutego 2018 r. jako dzień skrócenia stażu, sugerując się taką właśnie datą przyjętą w pierwszej decyzji Starosty, nie wykazał natomiast, że nieobecność skarżącej po tej dacie spowoduje brak możliwości zrealizowania programu stażu. Stwierdzenie, że przy 6 – miesięcznym stażu 2 - miesięczne zwolnienie lekarskie eliminuje możliwość zrealizowania programu stażu nie zostało poparte żadną argumentacją dowołującą się do konkretnych zapisów programu stażu. Brak ustaleń organu w tym zakresie wskazuje, że w postępowaniu naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązania do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona może nastąpić dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Naruszenie tych przepisów w powiązaniu z naruszeniem § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 sierpnia 2009 r. nastąpiło również poprzez brak wysłuchania bezrobotnego, które jest elementem niezbędnym postępowania w sprawie pozbawienia możliwości kontynuowania stażu i wynika wprost z powołanego § 9 ust. 2 rozporządzenia. Element ten podlega ocenie organu, jak wszystkie inne dowody, dlatego też nie jest zasadna argumentacja Wojewody wskazująca na brak wpływu wysłuchania skarżącej na wynik sprawy, skoro do takiego wysłuchania w ogóle nie doszło. Dodatkowo podkreślić należy, że taki sposób procedowania organu, przy braku odniesienia się do programu stażu mógł spowodować u skarżącej wrażenie, że działania wobec niej mają charakter arbitralny, nacechowany uprzedzeniem pracodawcy, który potraktował ją jak osobę wyłudzającą świadczenia w sytuacji, gdy jej schorzenie miało poważny i dolegliwy charakter (przepuklina barku), co podnosiła zarówno w odwołaniu, jak i w skardze. Wspomniane naruszenia prawa materialnego - § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 20 sierpnia 2009 r. oraz przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zadecydowało o uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie wysłuchanie skarżącej oraz ustalenie jaki był program je stażu w sklepie spożywczym GG i czy usprawiedliwiona nieobecność skarżącej w okresie od 18 stycznia 2018 r. do 21 marca 2018 r. uniemożliwiała realizację tego programu.