II SA/Rz 893/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Anna Lechowska AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 18 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M.M. – przedstawiciela ustawowego małoletniej J.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu administracyjnym I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.W. z dnia [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz M.M.– przedstawiciela ustawowego małoletniej J.M. kwotę 755 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 893/04 Uzasadnienie Przedmiotem skargi małoletniej J.M., imieniem której działa M.M. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PWINB) w R. z dn.[...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego. Decyzją z dn.22r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w S.W. udzielił S. i R.R.pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego położonego na działce przy ul.H. 5 w P.M.M. podaniem z dn.11.03.2004r. (nadanym listem poleconym w dn.26.03.2004r.) wystąpiła do PINB w S.W. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dn.[...]r. imieniem swej córki J.M., za podstawę podając art.145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Wnioskodawczyni podała, że decyzja ta nie była jej doręczana, eksponując iż postępowanie w tej sprawie winno być prowadzone na podstawie przepisów prawa budowlanego w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizacji tej ustawy z dn.27.03.2003r.. PINB w S.W. rozpoznając ten wniosek decyzją z dn.[...]r. [...] odmówił wznowienia postępowania. Organ wywodził, że M.M. nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego dla R. i S.R. Decyzję powyższą zaskarżyła odwołaniem M.M. zarzucając naruszenie art.7 ustawy z dn.27.03.2003r. o zmianie ustawy – prawo budowlane. Rozpoznając powyższe odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) w R. decyzją z dn.[...]r. Nr [...] uchylił decyzję organu I instancji, a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku toczy się od 1997r., sprawa była przedmiotem dwukrotnego orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w R.. Zakwestionowano pogląd, jakoby stroną tego postępowania mógł być wyłącznie inwestor. Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę, że w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego R. i S.R. było zawieszone, a nie zostało ono podjęte. Postanowieniem z dn.[...]r. PINB w S.W. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją własną z dn.[...]r. Nr [...], będąc związanym stanowiskiem organu odwoławczego, a ponadto uznając iż żądanie wznowienia wpłynęło w terminie ustawowym. Decyzją z dn.[...]r. Nr [...] w S.W. odmówił uchylenia decyzji własnej z dn.22.01.2004r., mocą której udzielono S. i R.R. (w osnowie decyzji błąd co do imienia strony, podano, że chodzi o M.R., błąd ten sprostowano postanowieniem z dn.[...] r. jako oczywistą omyłkę) pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na działce przy ul.H.w P. W podstawie prawnej tej decyzji powołano art.141 § 1, 142, 146 § 2 151 § 1 pkt 1 i art.151 § 2 ustawy z dn.14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.). W uzasadnieniu tej decyzji organ wywodził, że istotnie strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym udzieleniem pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego. Jednocześnie uznano, że brak uczestnictwa strony nie miał wpływu na wydane rozstrzygnięcie, a w praktyce mogłaby zapaść decyzja odpowiadające w istocie decyzji dotychczasowej. Organ I instancji uzasadniając rozstrzygnięcie wywodził, że lokalizacja budynku nie narusza przepisów w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki, tj. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dn.3.07.1980r. (Dz.U. Nr 17, poz.62 ze zm.), jakie obowiązywało w dacie udzielenia pozwolenia na budowę, zaś stan istniejący ma nie naruszać rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dn.14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 10, poz.140 ze zm.). Ponadto wedle opracowania zawierającego analizę zacieniania budynek gospodarczy ma nie powodować ograniczenia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, zaś może jedynie powodować niewielki spadek plonowania, jeśli chodzi o nasadzenia na działce sąsiedniej. W konkluzji, powołując się na "utrwalone orzecznictwo sądowe", stwierdzono brak naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, które nie dają podstaw do orzeczenia o nakazie rozbiórki. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.M. zarzucając jej naruszenia art.5 ust.1 pkt 9 prawa budowlanego, wnosząc o jej uchylenia i nakazanie inwestorom doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z udzielonym pozwoleniem na budowę. Odwołująca się zarzuciła dowolną ocenę stanu faktycznego sprawy, eksponując poczynione przez inwestorów odstępstwa od warunków pozwolenia, zarzucając dodatkowo, iż organy nadzoru budowlanego chronią osoby naruszające prawo. Opisaną na wstępie decyzją z dn.[...]r. PWINB w R. rozpoznając to odwołanie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej powołano art.138 § 1 pkt 1, 141 § 1, 142, 146 § 2, 151 § 1 i § 2 w zw. z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, a uzasadnienie decyzji odwoławczej w zasadzie ogranicza się do tej kwestii. Skargę na powyższą decyzję wniosła imieniem małoletniej córki J.M. – M.M., zarzucając naruszenie przepisów art.5 oraz art.59 prawa budowlanego, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji. Skarżąca podtrzymuje zarzuty podnoszone w postępowaniu, wywodząc iż obiekt wybudowano niezgodnie z pozwoleniem na budowę, a popełnione odstępstwa mają mieć negatywny wpływ na zakres korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Odmienne stanowiska organów skarżąca uznaje za dowolne, sprzeczne z opinią wyspecjalizowanego ośrodka doradztwa rolniczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając, że skarga nie wnosi nic nowego do sprawy, odpowiedź ogranicza się do zrekapitulowania zapadłych w sprawie orzeczeń administracyjnych i sądowych. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które sąd uwzględnił, nie będąc związany granicami skargi. W pierwszej kolejności podnieść należy, że decyzja organu odwoławczego w praktyce nie posiada żadnego uzasadnienia. PWINB w R. w uzasadnieniu swej decyzji przytoczył stan faktyczny sprawy za organem I instancji i ograniczył się do stwierdzenia, że "po analizie akt sprawy podziela stanowisko PINB w S.W., zawarte w zaskarżonej decyzji". Przepisy k.p.a. wyraźnie nakładają na organy administracji publicznej wyjaśnianie stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy (art.11 k.p.a.), a obowiązek ten ziszcza się w nakazie opatrywania wydanych decyzji uzasadnieniem tak pod względem faktycznym, jak i prawnym. Podkreślić należy, że możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji wykluczona jest w przypadku decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym (art.107 § 4 k.p.a.). Wnosząca odwołanie postawiła zarzut naruszenia konkretnego przepisu, PWINB w Rzeszowie zarzut ten całkowicie zignorował, próżno szukać w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego jakiegokolwiek odniesienia się do treści odwołania, poza stwierdzeniem, że zarzuty w nim zawarte "nie mogą zostać uwzględnione". Przyczyn takiej niemożliwości uwzględnienia zarzutów odwołania organ odwoławczy nie podał, czym naruszył także zasadę ogólną pogłębiania zaufania obywateli do organu państwa (art.8 k.p.a.). Już te ustalenia pozwalają stwierdzić, że decyzja organu odwoławczego zapadła z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa), uzasadniającym uchylenie tej decyzji. Niezależnie od wcześniejszych wywodów, zauważyć trzeba, że organ I instancji wadliwie skonstruował decyzję, która zapadła w postępowaniu wznowieniowym, a kwestiom tym nie poświęcił uwagi także organ odwoławczy. Przedmiotem postępowania było wznowienie w sprawie zakończonej decyzją PINB w S.W. z dn.[...]r. Nr [...] udzielającej S. i R.R. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego. Katalog decyzji wydanych w wyniku wznowienia postępowania określa art.151 k.p.a.. Mogą to być następujące rodzaje decyzji: 1) decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi się brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art.145 § 1 lub art.145a (art.151 § 1 pkt 1 k.p.a.), 2) decyzja uchylająca decyzję dotychczasową, gdy organ stwierdzi istnienie brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art.145 § 1 lub art.145a i rozstrzygająca na nowo o istocie sprawy (art.151 § 1 pkt 2 k.p.a.), 3) decyzja ograniczająca się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazująca okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art.151 § 2 k.p.a.). Każda z tych decyzji może zatem zapaść wyłącznie w sytuacji przewidzianej dyspozycją przepisu, stanowiącego podstawę prawną do jej wydania (szerzej na ten temat por. K.Sobieralski: Praktyczne problemy wznowienia postępowania administracyjnego, Wrocław 2005). Treść decyzji PINB w Stalowej Woli z dn.23.07.2004r. zawiera orzeczenie o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej tego organu, tj. decyzji z dn.22.01.2004r. Odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu administracyjnym może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy organ "stwierdzi brak podstaw do uchylenia na podstawie art.145 § 1 lub art.145a k.p.a.". Tymczasem z uzasadnienia decyzji wynika, że organ I instancji uznał, że doszło do sytuacji, gdzie strona nie brała udziału bez swej winy w postępowaniu, a więc doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Organ I instancji nie wskazał zarazem, której stronie nie zapewniono prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Dalsze wywody uzasadnienia decyzji organu I instancji, jak i powołanie w podstawie prawnej art.146 § 2 k.p.a., zmierzały, jak się wydaje, do wykazania iż pomimo uchybienia w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z dn.22.01.2004r. w zakresie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, w istocie mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej. Uzasadnienie decyzji I instancji sugerowałoby, zatem, że organowi temu chodziło o to, aby rozstrzygnięcie sprawy wznowieniowej przybrało postać decyzji, o jakiej mowa w art.151 § 2 k.p.a.. Pozostaje to jednak w sprzeczności z samym rozstrzygnięciem, które wskazuje z kolei na decyzję, której podstawa prawna znajduje się w art.151 § 1 pkt 1 k.p.a.. Decyzja PINB w S.W. z dn.[...]r. zawiera zatem rozstrzygnięcie, pozostające w sprzeczności z uzasadnieniem, mówiąc wprost, uzasadnienie decyzji pozostaje w rażącym rozziewie z samym rozstrzygnięciem sprawy wznowieniowej. Brak jednoznaczności w treści decyzji organu I instancji pogłębia dodatkowo powołanie w podstawie prawnej tej decyzji obu w/w przepisów, które stanowią o podstawach prawnych wykluczających się wzajemnie decyzji wydanych po wznowieniu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy na tę wadliwość nie zwrócił uwagi, przeciwnie konstruując podstawę prawną własnej decyzji powołał m.in. art.151 § 1 i § 2 k.p.a., a więc odniósł się do przepisów, dających podstawę do wydanie trzech różnych decyzji wydanym w postępowaniu wznowieniowym, a wzajemnie się wykluczających. Nie jest obojętnym dla strony treść decyzji "powznowieniowej", albowiem w grę wchodzić mogą roszczenia odszkodowawcze w przypadkach określonych dyspozycją art.417¹ § 2 kodeksu cywilnego. Roszczenie to nie przysługuje w razie wydania decyzji po myśli art.151 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś przysługuje w razie wydania decyzji opartych na dyspozycji art.151 § 1 pkt 1 lub art.151 § 2 k.p.a.. Dodatkowo PINB w S.W. w podstawie prawnej swej decyzji powołał art.141 § 1 i art.142 k.p.a., a organ odwoławczy przywołał te przepisy także w podstawie prawnej swej decyzji. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że "Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi", zaś drugi określa, że "Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji". Powoływanie w podstawie prawnej decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania przepisów kodeksu odnoszących się do postanowień jest bezprzedmiotowe i świadczy o niestaranności organów obu instancji w przywołaniu poprawnej podstawy prawnej swych rozstrzygnięć. Dostrzeżone wadliwości decyzji organu I instancji oznaczają, że zapadła ona z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, a naruszenia te nie tylko mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa), ale zdaniem sądu miały wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego także decyzji organu I instancji. Podnoszone przez skarżącą zarzuty naruszenia przepisów prawa budowlanego nie mogły być przez sąd przedmiotem oceny, albowiem od takiej oceny uchyliły się i to bezzasadnie organy obu instancji. Tym kwestiom musi zatem być poświęcona uwaga w prowadzonym ponownie postępowaniu wznowieniowym. Dodatkowymi uchybieniami organu I instancji, powielonymi przez organ odwoławczy, był fakt całkowitego zignorowania wydanych w sprawie wyroków przez NSA OZ w Rzeszowie, a to wyroku SA/Rz 1975/97 z dn.17.06.1999r. oraz SA/Rz 1081/00 z dn.13.12.2000r.. Oba te wyroki zapadły w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, wzniesionego przez S. i R.R., zatem wiążą także w niniejszym postępowaniu i to zarówno sąd administracyjny jak i organy orzekające w sprawie (art.99 Pwsa). Decyzje organów obu instancji nie zawierają żadnego odniesienia się do treści tych orzeczeń. PINB w S.W. w uzasadnieniu swej decyzji przywołał także rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dn.14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zauważyć zatem trzeba, że rozporządzenie to w dacie wydawania decyzji organu I instancji, jak i decyzji tego organu z dn.22.01.2004r. nie obowiązywało, a warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie normowało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dn.12.04.2002r. (Dz.U. Nr 75, poz.690). Wznawiając postępowanie organ I instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłoszeniem ewentualnych uwag i zastrzeżeń. Postanowienie wznawiające postępowanie doręczono w dn.[...]r., zaś decyzję orzekającą o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej organ podjął w dn.[...]r. Porównanie tych dat wskazuje, że organ stronom pozostawił raptem 3-4 dni na możliwość wypowiedzenia się w sprawie, co sąd uznaje za działanie pozornie zapewniające prawo do czynnego udziału w postępowaniu wznowieniowym. W decyzji organu I instancji znalazło się także odwołanie do "utrwalonego orzecznictwa sądowego", choć nie wskazano żadnych elementów owego orzecznictwa. Przez pojęcie "linii orzeczniczej" rozumie się zwykle sytuację, gdy kilka decyzji sądowego stosowania prawa, między którymi podstawami faktycznymi zachodzi reakcja analogiczności, zawiera takie samo rozstrzygnięcie w zakresie podstawy prawnej (wyboru normy prawnej), znaczenia normy prawnej lub wreszcie konsekwencji prawnych (szerzej por. F.Przybylski-Lewandowski: Uwagi o pojęciu "linia orzecznicza", Gdańskie Studia Prawnicze, t.XIV, 2005, s.167 i nast.). Odwoływanie się do takiego pojęcia, celem wsparcia swojej argumentacji w procesie stosowania prawa, ma sens tylko wówczas, gdy odwołanie się nie ma charakteru, jak w przypadku decyzji organu I instancji, wyłącznie werbalnego. PINB w S.W. nie przywołał w tym zakresie żadnego orzeczenia sądowego, takie działanie organu administracji publicznej nie pogłębia w żaden sposób kultury prawnej obywateli i nie sprzyja pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa (art.8 k.p.a.). Reasumując: prowadząc ponownie postępowanie wznowieniowe PINB w S.W. zapewni w sposób rzetelny prawo stron do udziału w nim i rozważy ziszczenie się przesłanki wznowienia z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. wydając odpowiednią decyzję i prawidłowo formułując jej podstawę prawną. Organ uwzględni także oceny prezentowane przez NSA OZ w Rzeszowie w cyt. uprzednio wyrokach, odnoszących się do kwestii udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 Ppsa, uwzględniając zwrot uiszczonego wpisu sądowego (500 zł), koszty zastępstwa adwokackiego w wysokości 240 zł oraz koszty opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (15 zł). Sąd uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki mające związek ze stopniem zawiłości sprawy oraz nakładem pracy radcy prawnego, które uzasadniałyby, uwzględniając iż pełnomocnik skarżącej wyłącznie zastępował ją w rozprawie sądowej, przyznanie kosztów zastępstwa w wysokości ustalonej przez radcę prawnego (por. § 3 ust.3 w zw. z ust.1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dn.28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu – Dz.U. Nr 163, poz.1349 ze zm.). Z tego względu zasądzono koszty zastępstwa radcowskiego w wysokości przewidzianej w § 14 ust.2 pkt.1 lit. c cyt. rozporządzenia.