II SA/Rz 893/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Jerzy Solarski WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie zezwolenia na zbieranie odpadów -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2008 r. [...], które działając na podstawie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ) określanej dalej jako k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. i M. S., uchyliło decyzję Starosty z dnia [...] maja 2008 roku [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wymienioną wyżej decyzją z [...] maja 2008 roku Starosta, po rozpatrzeniu wniosku H. i M. S. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją tego organu z [...] maja 2003 roku [...], która zezwalała D. K. – właścicielowi A.– na zbieranie odpadów wyszczególnionych w decyzji, odmówił jej uchylenia, wskazując w podstawie prawnej art. 104, 146 § 2 i 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podniósł, że brak jest podstaw do wzruszenia ostatecznej decyzji z [...] maja 2003 roku. Wprawdzie H. i M. S. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją mimo posiadania przymiotu strony , jednakże ich udział w postępowaniu nie spowodowałby wydania we wznowionym postępowaniu decyzji o odmiennej treści niż dotychczasowa. Dlatego też odmowa uchylenia tego aktu znajduje uzasadnienie w przepisie art. 146 § 2 k.p.a. Podczas przeprowadzonych w dniu 2 kwietnia 2008 roku oględzin H. i M. S. zarzucili, że D. K. prowadzi działalność gospodarczą na sąsiedniej posesji i korzysta z przejazdu przez ich działkę, co jest dla nich uciążliwe. Odnosząc się do tej kwestii organ wskazał, że w świetle art. 28 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 o odpadach ( Dz. U. Nr 39 poz.251 ), który był podstawą udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów, organ prowadzący postępowanie nie bada czy podmiot ubiegający się o nie ma odpowiednie połączenie z drogą publiczną. W odwołaniu od decyzji Starosty z [...] maja 2008 roku H. i M. S. wskazali na przepis art. 27 ustawy o odpadach, wedle którego zezwolenie na zbieranie odpadów wydaje się, gdy podmiot ubiegający się o nie wykaże stosowne możliwości techniczne i organizacyjne, pozwalające należycie wykonywać przedmiotową działalność . Ich zdaniem, D. K. takich możliwości nie ma, bowiem nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i musi korzystać z przejazdu przez ich działkę, czym powoduje dla nich znaczne uciążliwości / unoszący się kurz, nieprzyjemny zapach / . Podnieśli, że od daty uzyskania zezwolenia na gromadzenie odpadów nie została przeprowadzona żadna kontrola odnośnie sposobu jego wykonywania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając kwestionowaną decyzję wskazało, że nie została ona poprzedzona wymaganym postępowaniem wyjaśniającym, czym naruszono przepisy art. 7 i 77 k.p.a. W szczególności, w ocenie Kolegium, organ I instancji winien był przeprowadzić , w związku z pismami H. i M. S. / z dnia 5 lutego i 31 marca 2008 r./ dwa postępowania – jedno dotyczące wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] maja 2003 r. , natomiast drugie – odnośnie prawidłowości wykonywania tej decyzji, tj zmierzające do oceny zachowania przez D. K. warunków określonych w przedmiotowym zezwoleniu. Ponadto organ I instancji nie odniósł się do przedstawionych w piśmie H. i M. S. z 31 marca 2008 twierdzeń, dotyczących dopuszczalności prowadzenia przez D. K. działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów w aspekcie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz do kwestii zmiany przeznaczenia pomieszczeń wykorzystywanych do prowadzenia tej działalności. Nadto kwestionowana decyzja nie spełnia wymogu przewidzianego w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem brak jest w jej uzasadnieniu przytoczenia przepisów prawa, w oparciu o które rozstrzygano. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2008 roku , skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył D. K., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 77,28 w zw. z art. 138 § 2, art. 145 oraz 146 p 2 k.p.a., jak też przepisów prawa materialnego , tj. art. 26, 27 i 28 ustawy o odpadach. Skarżący zakwestionował przyznanie przez organy przymiotu strony postępowania H. i M. S. Jego zdaniem, w świetle art. 28 ustawy o odpadach taki przymiot przysługuje jedynie podmiotowi ubiegającemu się o wydanie zezwolenia, o którym mowa w tym przepisie. Decyzja wydana w jego oparciu nie nakłada bowiem żadnych obowiązków ani też nie przyznaje jakichkolwiek uprawnień żadnemu innemu niż wnioskodawca podmiotowi. Skarżący podkreślił, że decyzję z dnia [...] maja 2003 roku wydano stosownie do obowiązujących wówczas przepisów prawa, po dostarczeniu przez niego niezbędnej dokumentacji. D. K. zwrócił uwagę, że przepisy ustawy o odpadach nie uzależniają uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poza tym, dotychczasowe plany straciły ważność, zaś nowe nie zostały uchwalone, tym samym nie można się do nich odnieść. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie , podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutu skargi, iż państwo S. nie mają interesu prawnego , który uzasadniałby ich udział w przedmiotowym postępowaniu organ podniósł, że interes taki wynika z faktu, iż stanowiąca ich własność nieruchomość sąsiaduje z nieruchomością skarżącego, która nie posiada dostępu do drogi publicznej, w związku z czym prowadzenie na niej działalności gospodarczej wiąże się z koniecznością korzystania z działki sąsiadów, celem zapewnienia przejazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zaskarżona decyzja wskazuje w podstawie prawnej przepis art. 138 §2 k.p.a. Zgodnie z nim, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji , gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uchylając decyzję Starosty z dnia [...] maja 2008 roku [...] odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Starosty z [...] maja 2003 r.[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniło swoje stanowisko tym, że organ I instancji powinien przeprowadzić dwa odrębne postępowania. Pierwsze z nich – to postępowanie wznowione badające jedynie przesłanki prawidłowości wydania decyzji przez Starostę z dnia [...] maja 2003 roku zezwalającej D. K., właścicielowi firmy A. na gromadzenie odpadów. Drugie postępowanie powinno mieć na celu kontrolę sposobu wykonywania przez D. K. działalności gospodarczej w aspekcie zgodności z warunkami określonymi w pozwoleniu. Postępowanie powinno zostać wszczęte w związku z powiadomieniem organu przez H. i M. S. o nieprawidłowym realizowaniu przez D. K. pozwolenia . Kolegium wskazało, że organ I instancji prowadził te dwa postępowania łącznie , co było niedopuszczalne. Nadto – organ I instancji wydał decyzję, mimo, że postępowanie dotknięte było wadą, bowiem strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Dotyczy to udziału Państwa S., którzy zarzucili, że D. K., który otrzymał zezwolenie na działalność gospodarczą nie ma możliwości technicznych i organizacyjnych do jej prowadzenia, bowiem miejsce składowania odpadów nie ma dostępu do drogi publicznej, a komunikacja odbywa się przez ich działkę, w odległości 1 m. od domu mieszkalnego. Powoduje to szkody, hałas i utrudnia im korzystanie z własnej nieruchomości. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że rozstrzygnięcie organu I instancji było przedwczesne . Prawidłowe jest też stanowisko, że w sprawie powinny toczyć się dwa postępowania. Organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Organ odwoławczy ma wprawdzie możliwość, zgodnie z art. 136 k.p.a., przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, nie może jednak przeprowadzać postępowania w całości ,gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie , uchybienia których dopuścił się organ I instancji spowodowały, że organ odwoławczy zobligowany był do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, które to stanowisko Sąd podziela. Wskazując na powyższe, Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.