II SA/Rz 894/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J. K., A. K. (I), G. B., G. C., M. P., A. K. (II), M. K. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając w oparciu o art. 17 pkt 1 oraz art. 157 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1957r. znak: [...]. W uzasadnieniu przedstawiono podany niżej stan faktyczny sprawy. J. K. działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych spadkobierców M. K. (I) wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1957r., znak: [...] w części dotyczącej przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości ziemskiej położonej we wsi H. a będącej własnością jego ojca – M. K. (II) Zarzucił rażące naruszenie art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających we faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339) oraz § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45) w związku z art. 28 i 109 k.p.a. Według wnioskodawcy w skład wymienionej nieruchomości ziemskiej wchodziły parcele gruntowe l. kat. 2445/1, 2442/1 i 2443/1 o obszarze 12 morgów (6,72 ha) opisane w lwh [...] ks. gr. gm. kat. T., co odpowiada w ewidencji gruntów i budynków częściom działek ewidencyjnych nr 123/3, 3/246 i 117/2 w obrębie H. Wniósł o zwrot nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr 123/10, 123/11, 123/14, 117/4, 246/2, 246/4 o łącznej powierzchni 5,66 ha, natomiast dla działek 123/9, 123/12, 123/13 i 117/3 o łącznej powierzchni 1,06 ha wnosi o wydanie orzeczenia w trybie art. 158 § 2 k.p.a. i ustalenie odszkodowania. Na podstawie stosownych postanowień Sądu Rejonowego w L. organ ustalił, że spadek po M. K. (I) nabyli: J. K., A. K. (I), T. K., G. C. i M. P. Natomiast spadek po T. K. nabyli: G. B., W. S., A. K. (II) oraz M. K. Organ wskazał, iż decyzja PRN z dnia [...] lutego 1957r. wydana została na podstawie dekretu z dnia 5 lutego 1947r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318) oraz wspomnianego wyżej dekretu z 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających we faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339) jak również rozporządzenia wykonawczego w sprawie dekretu z dnia 16 września 1950r.(Dz.U.Nr45.) a ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1957r. Nr [...], poz. [...] i [...]. Pomimo podjętych prób nie udało się znaleźć dokumentacji zawierającej m. in. wykazów osób, których mienie przejęto przedmiotową decyzją. W dalszej części uzasadnienia SKO powołało 157 § 2 k.p.a., stosownie do którego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się bądź to na żądanie strony bądź też z urzędu oraz art. 28 k.p.a. definiujący pojęcie strony postępowania administracyjnego. Zdaniem organu interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na Skarb Państwa nieruchomości mogą posiadać jedynie strony postępowania zakończonego decyzją będącą przedmiotem weryfikacji a w szczególności osoby, którym w chwili wydawania takiej decyzji przysługiwało prawo własności do nieruchomości przejętych na rzecz Państwa lub też następcy prawni tych osób. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w fazie postępowania wstępnego bada m. in. kwestię legitymacji podmiotu składającego wniosek w tym przedmiocie, bowiem spełnienie powyższego warunku determinuje uruchomienie postępowania właściwego w kwestii badania legalności zaskarżonego aktu. Organ przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 1999r. (IV SA 2152/97, Lex nr 47902), w którym zajęto stanowisko, że gdy podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., koniecznym staje się odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. SKO wskazało, iż z zalegającej w aktach sprawy umowy kupna – sprzedaży z dnia 6 maja 1932r. wynika, iż M. K. (II) (poprzednik prawny wnioskodawców) nabył nieruchomość – pgr 1. kat. 2445/1, 2442/1 oraz 2443/1 położoną w T. Pismo Starosty z dnia 8 marca 2007r., znak: [...] wskazuje, że na terenie wsi H. pierwsze prace związane z założeniem ewidencji gruntów po II wojnie światowej rozpoczęto w 1959r. W ich wyniku ustalono nowe granice obrębu H., natomiast zakończono je i zatwierdzono decyzją PPRN z dnia [...] kwietnia 1962r., znak: [...]. Do zakończenia powyższych prac obowiązywał stan katastralny, zatem parcele katastralne nr 2445/1, 2442/1 i 2443/1 do czasu zatwierdzenia postępowania w sprawie ewidencji, wymiany i parcelacji gruntów wsi H. należały do wsi T., co wynika z rejestru ustalenia stanu posiadania. Ustalenie powierzchni wsi H. w stanie katastralnym nie jest możliwe, bowiem w zasobie geodezyjnym Starostwa Powiatowego brak jest rejestrów katastralnych. Natomiast powierzchnia wsi H. ustalona na podstawie powyższych prac wynosiła 1446,75 ha (wynika to z rejestru i stanowi różnicę powierzchni mierzonej – 1823,2230 ha od powierzchni przyłączonej do wsi T., S. i C. – 376,4730 ha). Organ powołał się również na treść pisma Starosty (II) z dnia 15 marca 2007r., znak: [...] informującego, iż w 1945r. granica państwowa między Polską a ZSRR została ustalona środkiem rzeki San, w związku z czym wieś T. została podzielona na dwie części, z których grunty leżące po prawej stronie rzeki S. (patrząc w kierunku zgodnym z jej biegiem) weszły w skład ZSRR, zaś grunty znajdujące się po lewej stronie rzeki pozostały na terenie Polski i zostały włączone do wsi H. Powyższe wynika z map katastralnych z 1952r., gdzie wieś H. miała powierzchnię 907 ha, natomiast wieś T. 1336 ha. Po założeniu II etapu ewidencji gruntów i budynków wsi H. miała ona 1446 ha, zaś T. 591 ha. SKO wskazało również na postanowienie Prezydium PRN z dnia [...] marca 1966r. Nr [...] wydane w oparciu o art. 105 § 2 ówcześnie obowiązującego k.p.a. wyjaśniające - w oparciu o rejestr pomiarowo-klasyfikacyjny II etapu ewidencji gruntów wsi H. zatwierdzony 9 kwietnia 1962r., - które grunty zostały przejęte i stanowią własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydium PRN z dnia [...] lutego 1957r. Postanowienie to wymieniało numery ewidencyjne działek we wsi H. przejęte na Skarb Państwa o ogólnej powierzchni 1398,0310 ha. W postanowieniu tym wskazane są m. in. działki nr 123/3 i 117/2, które wedle przedłożonego przez wnioskodawcę J. K. wykazu zmian gruntowych oraz treści pisma Starosty z dnia 27 czerwca 2007r., znak: [...] obejmują parcele gruntowe stanowiące uprzednio własność M. K. (II) Natomiast działka nr 246 w latach 60-tych ubiegłego stulecia składała się m. in. z działek o nr 126 oraz 123/5 również uwidocznionych w przedstawionym wyżej postanowieniu wyjaśniającym. W ocenie SKO przedmiotowe postanowienie wyjaśniające nie może stanowić dowodu potwierdzającego fakt, iż nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania przejęte zostały na Skarb Państwa decyzją PPRN z dnia [...] lutego 1957r. Wyjaśnienie dokonane w trybie art. 105 § 2 k.p.a. nie mogło bowiem prowadzić do nowego rozstrzygnięcia ani do uzupełniania poprzedniego rozstrzygnięcia w sposób niezgodny z brzmieniem pierwotnego rozstrzygnięcia, nie mogło też opierać się na nowych dowodach ani też ustaleniach. Tymczasem, zdaniem SKO, postanowienie PPRN z dnia [...] marca 1966r. zmieniło treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji PPRN z dnia [...] lutego 1957r. ponieważ zmieniona została powierzchnia przejętych gruntów wsi H. z 922,45 ha na 1398,0310 ha. Tym samym oznacza to, według organu, iż postanowienie wyjaśniające dotyczyło nie tylko gruntów przejętych na Skarb Państwa orzeczeniem z dnia [...] lutego 1957r., ale także innych nieruchomości, których pierwotne orzeczenie z [...] lutego 1957r. nie dotyczyło. Reasumując organ wyraził przekonanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że J. K. oraz pozostałym spadkobiercom M. K. (II) przysługuje jakiekolwiek prawo do nieruchomości położonych w H. a przejętych na Skarb Państwa decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1957r., ponieważ grunty gm. kat. T. wg stanu na 1957r. nie mogły być objęte tą decyzją. Przyłączenie części T. do wsi H. nastąpiło bowiem formalnie dopiero w 1962r., tj. przy założeniu ewidencji gruntów. Dlatego też, w ocenie SKO, wnioskodawcy nie legitymują się jakimkolwiek tytułem prawnym w stosunku do nieruchomości objętych postępowaniem zakończonym przedmiotową decyzją, co mogłoby stanowić podstawę do uznania ich za osoby uprawnione do żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2007r. J. K. działając imieniem własnym oraz w imieniu pozostałych spadkobierców M. K. (II) złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie ich sprawy zarzucając organowi, iż występujące w sprawie wątpliwości czy nabyte przez M. K. (II) nieruchomości we wsi T. objęte były orzeczeniem PPRN z dnia [...] lutego 1957r. nie zostały poparte dowodami przeciwnymi w stosunku do dowodów załączonych do wniosku, zwłaszcza mapy uzupełniającej przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia 4 grudnia 2006r. pod nr [...]. Zdaniem wnioskodawców decyzja SKO rażąco narusza następujące przepisy: - art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających we faktycznym władaniu ..., ponieważ przedmiotem orzeczenia powinny być oznaczone nieruchomości ziemskie, a nie grunty stanowiące obszary katastralne poszczególnych wsi bez podania ich oznaczeń katastralnych, - § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich ...w zw. z art. 28 i 109 § 1 k.p.a. ponieważ w orzeczeniu nie zamieszczono wzmianki o nazwiskach i imionach właścicieli nieruchomości ziemskich o nieznanych adresach zamieszkania a także brak jest oznaczenia stron postępowania tj. właścicieli przejmowanych nieruchomości ziemskich, którzy w tym czasie mieszkali w powiecie. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2007r., znak: [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007r. działając na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 157 w zw. z art. 28 k.p.a. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w pierwszej swojej decyzji (z dnia [...] sierpnia 2007r.). Odnosząc się zaś do wspomnianej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mapy uzupełniającej przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia 4 grudnia 2006r. SKO stwierdziło, iż mapa ta nie może stanowić dowodu potwierdzającego, że objęte nią parcele (stanowiące własność M. K. (II)) położone w obrębie T. objęte były decyzją PPRN z dnia [...] lutego 1957r. Z wykazu tego wynika, że odpowiadają one działkom ewidencyjnym obrębu H., jednak ewidencja gruntów założona została dopiero w 1962r. tj. po dacie orzeczenia PPRN. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2007r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie spadkobiercy M. K. (II), wnosząc o jej uchylenie i wydanie orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1957r. (znak:[...]) w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa gruntów położonych w H. a będących własnością M. K. (II) Według skarżących decyzja stanowiąca przedmiot ich skargi nie uwzględnia okoliczności, iż nie odnaleziono żadnego dokumentu dotyczącego przypisania lewobrzeżnej części wsi T. do wsi H., dlatego też należy w ich ocenie domniemywać, że decyzja w tej kwestii zapadła w 1945r. tj. w momencie ustalania granicy polsko-radzieckiej na tym odcinku. Przemawia za tym również fakt, iż cały teren, którego dotyczy sprawa w roku 1947 objęty był akcją "WISŁA" zaś w 1951r. został w całości zagospodarowany przez Państwowe Gospodarstwa Rolne i taka sytuacja miała miejsce do października 1956r. Również gospodarstwo M. K. (II) - położone na terenie wsi T. włączonej do wsi H. w momencie ustalania granicy w 1945r. - zostało zagospodarowane przez jedno z takich Państwowych Gospodarstw Rolnych. Zdaniem wnioskodawców błędny jest pogląd organu, iż przyjęcie do zasobów operatu pomiarowo-klasyfikacyjnego wsi H. w 1962r. oznacza jednocześnie datę faktycznej zmiany granic administracyjnych pomiędzy wsiami T. i H. Operat taki może być bowiem według wnioskodawców wykonany w dowolnym czasie dla różnych miejscowości i z żadnego przepisu nie wynika, iż wykonanie takiego operatu stanowi datę ustalenia granic administracyjnych. Nie można także takiego operatu uznać za decyzję administracyjną dotyczącą ustalenia lub zmiany granic. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując na argumentację przyjętą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Domagając się stwierdzenia nieważności decyzji [...] z [...] lutego 1957r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości, skarżący wskazali na kontrakt kupna – sprzedaży z dnia 6 maja 1932 roku zawarty przez poprzednika prawnego skarżących – M. K. (II) ze Z. P., mocą którego M. K. (II) nabył nieruchomość rolną składającą się z parcel gruntowych l.kat. 2445/1,2442/1 i 2443/1,położoną w miejscowości T. Rzecz jednak w tym, że kwestionowane orzeczenie nie wymienia tej miejscowości. Postępowanie wykazało, że przedmiotowa nieruchomość należała do wsi T. do 1962 roku , to jest do czasu zatwierdzenia ustaleń stanu posiadania i szacunku gruntów objętych postępowaniem wymiany gruntów we wsi H., co nastąpiło decyzją PPRN nr [...] z dnia [...] kwietnia 1962 r. Do H. przyłączono wówczas nieruchomości należące do wsi T., S. i C. Przepis art.16 §1k.p.a. ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Od tej reguły ustawodawca dopuścił pewne wyjątki, a jednym z nich jest stwierdzenie nieważności na podstawie przepisu art. 156 § 1k.p.a. Takie wzruszenie ostatecznej decyzji może nastąpić jedynie w trybie postępowanie o stwierdzenie nieważności wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji jeżeli zachodzi przesłanka z art. 156 §1 pkt.3, tj. gdy sprawa była poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją wydaną w tym samym przedmiocie i przy udziale tych samych stron. W razie odmienności przedmiotu sprawy lub udziału innych stron przesłanka ta nie występuje ,a organ powinien rozważyć, czy żądanie wszczęcia postępowania jest zgłoszone przez podmiot mający w rozstrzygnięciu sprawy interes prawny. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje w drodze decyzji / art. 157 § 3 k.p.a. /. Ma to miejsce wówczas, gdy żądanie wniesione zostało przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych , a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. W rozpatrywanej sprawie, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1957 r. znak [...] o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR/ Dz. U. Nr 59 poz. 318 / oraz dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego/ Dz. U. Nr 46 poz.339 ze zm./ organ administracji stwierdził, że skarżący nie mają interesu prawnego do występowania w sprawie. Organ wskazał jednocześnie, że interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na Skarb Państwa nieruchomości posiadają jedynie strony postępowania zakończonego tą decyzją, w szczególności właściciele nieruchomości przejętych na rzecz Państwa lub ich spadkobiercy. Sąd podziela stanowisko organów, że wnioskowane przez skarżących parcele gruntowe 2445/1, 2442/1 i 2443/1 należące do gm. kat. T. nie były objęte kwestionowaną decyzją [...] z [...] lutego 1957 co oznacza, że spadkobiercy M. K. (II) nie posiadają legitymacji do żądania stwierdzenia jej nieważności. Mająca uwadze powyższe, Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie przepisu art.151 P.p.s.a.