II SA/Rz 896/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Maria Piórkowska/spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi M. W. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej wydobywania kopalin bez wymaganej prawem koncesji -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty z dnia [...] maja 2006r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w części dotyczącej wydobywania przez A w D. kopalin ze złoża [...] w gminie C. bez wymaganej prawem koncesji. W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia organ powołał art. 138 § 1 ust. 3 (winno być pkt 3) k.p.a. Z jej uzasadnienia i akt sprawy wynika, że na wniosek M. i A. W. (przekazany Staroście przez Wojewodę) toczyło się postępowanie w części dotyczącej nielegalnej eksploatacji złoża “[...]" przez A w D. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] maja 2006r. znak: [...] Starosta umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej wydobywania przez A w D. kopalin ze złoża [...] w gminie C. bez wymaganej prawem koncesji. W obszernym uzasadnieniu, w którym streścił przebieg dotychczasowego postępowania organ wskazał, że powodem wydobywania kopalin przez przedsiębiorstwo była konieczność właściwego przygotowania terenu związanego z postępowaniem rekultywacyjnym. Po dniu [...] września 2003r. nie była prowadzona eksploatacja kopaliny ze złoża [...] przez A w D. Aktem notarialnym z dnia [...].08.2003 r. nr Rep. [...] została natomiast zawiazana spółka akcyjna B S.A. w D. W dniu [...].06.2003r. do tej spółki wniesione zostało przedsiębiorstwo państwowe tj. A w D. Nowo powstała Spółka nie przejęła zobowiazań A w D. (nie powstały one z mocy prawa, brak też konstytutywnej decyzji, wydanej w oparciu o art. 85a ustawy z dnia 4.02.1994r. Prawo geologiczne i górnicze /Dz.U. z 1994r. nr 27, poz. 96 ze zm./). Wskazano, że Spółka nie może zostać obciążona opłatą eksploatacyjną (przewidzianą w art. 85 z cyt. wyżej ustawy), albowiem ewentualne eksploatowanie kopalin bez koncesji nie było działaniem tej Spółki lecz A w D. Wobec faktu, że przedsiębiorstwo to zostało wykreślone z Rejestru Przedsiebiorstw Państwowych, prowadzenie dalszego postępowania stało się bezprzedmiotowe. Podniesiono też, że nie został naruszony art. 85 a ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. i A. W. i wnieśli o jej uchylenie i ponowne rozpoznanie sprawy z wyłączeniem Satrostwa. Zarzucili naruszenie prawa procesowego i materialnego. Wskazali, że jest to już druga decyzja umarzająca postepowanie. Pierwsza z dna [...].10.2003r., została decyzją Wojewody z dnia [...].01.2004r. uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Podnieśli, że organ nie ustalił czy Wójt Gminy jest stroną postępowania, nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy i nie podjął czynności dowodowych zgodnie z wytycznymi wskazanymi decyzją Wojewody. Ponownie zawnioskowano o wyłączenie Starostwa. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ powołując się na treść art. 127 § 1 k.p.a. wskazał, że wstępną czynnością organu odwoławczego jest kontrola dopuszczalności odwołania m. in. poprzez badanie czy odwołanie to zostało złożone przez podmiot mający do tego legitymację tj. czy wniesienie odwołania jest dopuszczalne. Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie odwołanie jest niedopuszczalne, bowiem zostało wniesione przez osoby nie będące stronami w sprawie. Wskazano, że aby posiadac przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. W dalszej części organ, prowadząc rozważania na temat interesu prawnego i powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych podniósł, że podstawę materialno – prawną toczącego się postępowania stanowił art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną. Przedmiotem takiego postępowania jest ustalenie publiczno – prawnej opłaty, a w takich postępowaniach osoby trzecie nie mają interesu prawnego. Postępowanie to jest ścisle związane z koncesją. Kolegium powołując się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2001r., sygn. akt II SA 1230/01 wskazał, że żaden inny podmiot, poza koncesjonariuszem, nie ma interesu prawnego, a zatem nie ma legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji błędnie uznał odwołujących sie za strony postępowania, również samo wszczęcie postępowania nie było zasadne. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zatem przekazane przez Wojewode pismo, w zakresie objętym przedmiotowym postępowaniem, winno być potraktowane jako impuls do ewentualnego wszczęcia pstępowania z urzędu. Powyższe powoduje, że postepowanie I instancji winno być umorzone, lecz z innych przyczyn niż wskazno w uzasdnieniu. Kolegium wskazując na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 5.07.1999r., sygn. OPS 16/98 stwierdziło, że odwołujący się nie są stroną postępowania, co skutkować winno umorzeniem postępowania odwoławczego. M. W. i A. W. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania. Skarżący zawnioskowali również o wyłączenie od ponownego rozpoznania sprawy pracowników Starostwa. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego i procesowego. Wskazali, że posiadaja przymiot storny w prowadzonym postępowaniu, co zostało przesądzone wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 16.06.2005r., sygn. akt II SA/Rz 129/04. Nadto ich uprawnienie wynika z art. 28, art. 29 i art. 30 k.p.a. Postępowanie dotyczy ich praw, które zostały naruszone. Podnieśli, że zarówno postępowanie koncesyjne jak i przedmiotowe dotyczy eksploatacji kopalin z obszaru gruntu, który w części stanowi ich własność tj. dotyczy działki nr 668/1. Zatem ochrona ich własności uzasadnia istnienie po ich stronie interesu prawnego. Skarżący zarzucili, że organ mimo prowadzenia przez kilka lat postępowania ponownie bada ich interes prawny, zamiast merytorycznie rozpoznać sprawę. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadnia wszczęcie przez organ postępowania z urzędu. W dalszej kolejności M. W. i A. W. podtrzymali wskazane w odwołaniu zarzuty i wnieśli o ich rozpoznanie. Podkreślili, że prowadzone przez prokuratora postępowanie potwierdziło fakt sfałszowania mapy uzupełniającej, a wskutek niewykrycia sprawcy postępowanie jest w toku. Skutkiem sfałszowania map dotyczących obszaru eksploatacji kruszywa jest przesunięcie granicy pomiędzy tym obszarem a ich działkami (na niekorzyść skarżących). Wskazali nadto, że organ nie przeprowadził do końca czynności zmierzających do ustalenia stron postępowania, a ustalenia dokonuje na wybiórczo wybranych dowodach, korzystnych dla PDM-u. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Kolegium dodało, że fakt uznania za stronę postepowania Państwa W. w innych sprawach związanych z eksploatacją złoża [...], nie oznacza automatycznego uznania skarżących za stronę przedmiotowego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie podnieść należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego wydana została na podstawie art. 138 § 1 ust 3 k.p.a. przy przyjęciu, że skarżący nie są stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. wobec braku interesu materialnoprawnego - wynikającego z przepisów prawa materialnego. Przedmiotem postępowania jest bowiem ustalenie opłaty eksploatacyjnej określonej art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze /Dz. U. Nr 27, poz.96 ze zm./, które to postępowanie jest ściśle związane z koncesją. Zawiadomienie skarżących o sprzecznym z prawem wydobywaniu kopalin powinno być potraktowane jako sygnał do ewentualnego wszczęcia postępowania w tej sprawie bez możliwości traktowania skarżących jako stron tego postępowania. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej, lecz musi być stosowany łącznie z normami prawa materialnego. Interes zaś prawny to interes chroniony, wyprowadzony z normy prawa materialnego, interes indywidualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego /B. Adamiak, J. Borkowski Polskie postępowanie administracyjne i sadowoadministracyjne PWN 1993 s. 74-76, a także wyrok NSA z 18.11.2008 r., l OSK 1634/07, wyrok NSA z 29.06.2008 r., l OSK 826/07/. Mając na uwadze powyższe, przypomnieć należy, że sprawa toczyła się z zawiadomienia skarżących w przedmiocie nielegalnej eksploatacji złoża "[...]" przez A w D. w oparciu przepis art. 85a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze /Dz. U. 27, poz. 96 ze zm./. Przepis ten, w ust. 1 stanowi, że w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji administracyjnej, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Z kolei ust. 3 przewiduje wymierzenie w drodze decyzji opłat wymienionych w pkt. 1 - 5 w razie prowadzenia działalności innej niż wymieniona w ust. 1 bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków. Taka treść przepisu przesądza o tym, że opłacie wymienionej tym przepisem będzie podlegał każdy kto wydobywa, poszukuje czy też magazynuje kopaliny zarówno bez koncesji, czy też z rażącym naruszeniem warunków koncesji i on też będzie adresatem decyzji nakładającej tę sankcję administracyjną. W tym miejscu wskazać należy, że Sąd, w świetle przytoczonych wyżej przepisów nie podziela stanowiska organu że postępowanie prowadzone w trybie art. 85a cyt. wyżej ustawy jest związane ściśle z koncesją bowiem norma ta, jak wyżej wykazano dotyczy nie tylko podmiotów prowadzących wydobywanie, poszukiwanie oraz magazynowania kopalin nie tylko w sposób rażąco naruszający warunki koncesji, ale też dotyczy podmiotów nie posiadających koncesji. Niemniej jednak, nie ulega wątpliwości, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie toczyło się w przedmiocie nielegalnego wydobywania kopalin, zaś materialnoprawną podstawę stanowił przepis przewidujący sankcję administracyjną będącą deliktem administracyjnym. Oznacza to, że podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną, a więc stroną postępowania, jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu , za który ustawodawca przewidział tę karę /wyrok NS A z 8.03.2007 r., IIOSK 428/06 LEX nr 325265/. Wskazać nadto należy, że przepis art. 85a ustawy Prawo geologiczne i górnicze daje podstawy do działania z urzędu właściwego organu, zaś działanie skarżących można rozpatrywać jedynie w aspekcie skargi powszechnej /Dział VIII k.p.a./ , co nie prowadzi do przyznania im statusu strony tego postępowania /wyrok NSA 14.02.2006 r. II OSK 950/05 LEX nr 193986/. W tym stanie sprawy zasadnie orzekający w sprawie organ odmawiając skarżącym statusu strony wydał decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze w oparciu o normę zawartą w art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. przywołując uchwałę 7 sędziów NS A z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 /ONSA 1999/4/119/. Sąd nie podzielił zarzutów skarżących upatrujących swój interes prawny w ochronie ich własności i obrony przed ujemnymi skutkami prowadzonej sprzecznie z przepisami eksploatacji albowiem, jak wyżej wskazano przedmiotem sprawy jest wymierzenie "kary administracyjnej" innemu podmiotowi a który to przedmiot w żaden sposób nie może naruszać ani interesów skarżących, ani ochrony ich własności, ani też roszczeń odszkodowawczych jako że te kwestie nie mieszczą się w granicach rozpoznawanej sprawy. Nie znajduje uzasadnienia również zarzut skarżących o przyznaniu im statusu strony w poprzednim wyroku sądowym albowiem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, na który powołują się skarżący, z dnia 16 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 129/04 oddalał skargę A na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za wydobywanie kruszywa bez koncesji. Z przyczyn wyżej podniesionych, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.