II SA/Rz 896/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Maria Serafin-Kosowska NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego -skargę oddala- II SA/Rz 896/11 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 40 ust. 2, 3, art. 106 ust. 1, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwana dalej jako u.p.s.), po rozpoznaniu odwołania B. Z. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] o odmowie udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że B.Z. w dniu [...] kwietnia 2011 . wystąpiła z wnioskiem do Miejskiego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego położonego w G.Z. [...], który uległ zniszczeniu w związku w powodzią zaistniałą w maju i czerwcu 2010 r. Na podstawie przedłożonej ekspertyzy ustalono, że uszkodzenie budynku mieszkalnego powstało na skutek masowych ruchów ziemi w związku z długotrwałymi opadami deszczu i zostało zakwalifikowane jako osuwisko. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta S. odmówił B. Z. przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego położonego w G. Z. [...]. W odwołaniu B.Z. nie zgodziła się z powyższą decyzją i podniosła, że organ nie wziął pod uwagę ekspertyzy technicznej wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego, która potwierdza masowość koniecznych prac remontowych wykonach w krótkim czasie ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa tj. ryzyka zawalenia domu. W jej ocenie powinna otrzymać pomoc na odbudowę budynku zniszczonego w wyniku powodzi. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., opisaną na wstępie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, która utożsamiała swoje żądanie z obowiązkiem pełnego pokrycia przez organ poniesionej przez nią szkody z tytułu powodzi. Wyjaśniło, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Naprowadziło, że organ rozpatrując sprawę zasiłku celowego musi ocenić realistycznie, czy zaspokojenie potrzeby bytowej, której sfinansowania żąda wnioskodawczyni jest w świetle jego sytuacji życiowej rzeczywiście niezbędne oraz czy bez uszczerbku dla zaspokojenia innych niezbędnych potrzeb sfinansowanie to może nastąpić ze środków własnych wnioskodawcy. Organ odwoławczy stwierdził, że B. Z. znajduje się w sytuacji materialno-życiowej, w której jej centrum życiowe znajduje się w W., tam też zamieszkuje ze swoją rodziną i jest zameldowana na pobyt stały. Osiągając przedstawione we wniosku dochody, Kolegium oceniło, że słusznie organ I instancji ocenił, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do udzielania pomocy finansowej w trybie art. 40 ust. 2 u.p.s. Podniosło nadto, że strona posiada zameldowanie na pobyt czasowy w budynku położonym w G.Z. [...], co powoduje, że nie znajduje się ona w takiej sytuacji bytowej, w której pomoc społeczna w postaci udzielenia zasiłku celowego dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka spełniałaby cele ustawy o pomocy społecznej. W skardze na powyższą decyzję B.Z. wniosła o zmianę decyzji oraz wypłatę pomocy finansowej w kwocie co najmniej 36697 zł, ewentualnie o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s., 2. prawa procesowego w szczególności art. 7, 10, 77, 107 k.p.a., 3. dowolność i sprzeczność ustaleń z zebranym materiałem dowodowym. W uzasadnieniu skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem prezentowanym przez organy obu instancji. Zarzuciła organom, że nie odniosły się do stawianych zarzutów. Podniosła, że w dniu klęski żywiołowej w przedmiotowym budynku zamieszkiwał jej ojciec P.R., który w jej imieniu gospodarował i zarządzał tym budynkiem. Skarżąca natomiast ponosiła wszystkie koszty jego utrzymania oraz zabezpieczenia. W związku z tym zarzuciła organom, że dowolne są ich ustalenia, że nie mieszkała w opisanym budynku. W jej ocenie nie ma przeszkód do przyznania zasiłku celowego osobie, która czasowo przebywa poza prowadzonym gospodarstwem domowym. Wyeksponowała, że ze względu na męża i dziecko przebywała czasowo w dniu zdarzenia w W., jednakże wolą jej stałego pobytu był dom rodzinny w G.Z., w którym są jej rzeczy, ubrania, książki, meble, sprzęt gospodarstwa domowego. Zdaniem skarżącej w dniu zdarzenia gospodarstwo domowe, było prowadzone przez nią jako właściciela, gdyż w jej imieniu budynkiem tym zarządzał jej ojciec. Wyjaśniła, że dom w W. stanowi majątek odrębny jej męża. Wskazała, że straciła cały dorobek życia i obecnie nie ma domu i środków finansowych potrzebnych do życia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, odnosząc się do zarzutów skargi podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli jest zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja (postanowienie) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (postanowienia). W razie natomiast stwierdzenia zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a sąd skargę oddala. Rozpoznając niniejszą skargą stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie dopuściło się naruszenia prawa uzasadniającego zastosowanie art. 145 § 1 p.p.s.a, skarga więc nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej u.p.s., a przede wszystkim przepis art. 40 ust. 2 i 3, który stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2), a możliwość jego przyznania niezależna jest od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Takie sformułowanie przepisu oznacza, że decyzje wydane w tym przedmiocie mają charakter uznaniowy, a więc kontrola legalności dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości przeprowadzenia przez orzekający w sprawie organ postępowania administracyjnego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002r. (SA/Sz 2548/00, niepubl.) kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 kpa. Wnioski wyprowadzone w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania w postaci decyzyjnego rozstrzygnięcia pozostają poza kontrolą sądu administracyjnego, jeżeli są spójne, logiczne i oparte na zebranym materiale dowodowym. Art. 3. 1. Podkreślić należy, że rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 u.p.s., a więc koniecznością wspierania osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna ma bowiem na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 u.p.s.). W przedmiotowej sprawie dla przyznania zasiłku celowego ustalenia wymagały 3 kwestie: wystąpienia zniszczeń domu mieszkalnego w trakcie powodzi w maju i czerwcu 2010r., ustalenie czy skarżąca znajduje się wśród podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o udzielenie pomocy oraz czy przyznanie zasiłku będzie zgodne z zasadami ogólnymi udzielania pomocy społecznej - wynikającymi z ustawy o pomocy społecznej. Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o przesłanki wskazane powyżej, Sąd nie dopatrzył się naruszenia, przez orzekające w sprawie organy, przepisów zarówno prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Orzekający organ, po otrzymaniu wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2011r. o przyznanie odszkodowania z tytułu szkód powodziowych poniesionych w 2010r. prawidłowo podjął czynności celem jego zbadania. W tym miejscy zauważyć należy, że we wniosku skarżąca podała jako adres położenia budynku, którego dotyczył wnioskowany zasiłek: G.Z. [...], a adres zamieszkania: W. [...]. W aktach administracyjnych znajdują się także oświadczenia skarżącej, złożone w trybie art. 75 k.p.a., z których jednoznacznie wynika, że wyżej wymieniona zamieszkuje z rodziną w Węglówce, a w chwili zdarzenia nie przebywała i nie prowadziła gospodarstwa domowego w uszkodzonym budynku znajdującym się pod adresem G. Z. [...]. W czasie powodzi mieszkał tam natomiast jej ojciec P.R., który zmarł [...] sierpnia 2010r. W ramach prowadzonego postępowania dowodowego organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy, z którego wynika także, że w chwili zdarzenia, jak również w chwili przeprowadzania wywiadu, skarżąca zamieszkiwała wraz z rodziną w domu murowanym pod adresem W. [...], gdzie jest zameldowana na pobyt stały. Nie zamieszkiwała natomiast ani nie prowadziła gospodarstwa domowego w czasie powodzi w domu pod adresem G. Z. [...]. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się ekspertyza techniczna wskazanego wyżej budynku mieszkalnego uwzględniająca geotechniczne warunki posadowienia budynku wraz z określeniem zakresu niezbędnych robót, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, wykonana przez rzeczoznawcę budowlanego T.D., wpisanego do Centralnego Rejestru Rzeczoznawców Nr [...] sporządzona w ramach postępowania toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w S., który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010r., nr [...] nałożył na skarżącą obowiązek jej dostarczenia. Z ekspertyzy tej wynika, że silne nawodnienie gruntów spowodowane opadami spowodowało powstanie osuwiska; w trakcie osuwania się mas ziemi, naruszona została struktura gruntu pod budynkiem, co spowodowało naruszenia spójności fundamentów i odchylenie się schodów. Te ustalenia rzeczoznawcy pozostają w zgodności z ustaleniami organu w przedmiotowej sprawie jak również ze stanowiskiem skarżącej w sprawie stanu budynku po powodzi. W niniejszej sprawie organ wyczerpująco przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a w konsekwencji - działając w granicach przysługującego mu uznania - miał prawo odmówić uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie jej zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego położonego w G.Z. [...]. Poza sporem jest, że skarżącej jako właścicielce domu z uwagi na rozmiar zniszczeń popowodziowych przysługiwałby zasiłek celowy, jednakże ze względu na nie spełnienie trzeciej spośród wskazanych wyżej przesłanek – fakt, że w spornym domu nie zamieszkiwała i swoje potrzeby mieszkaniowe realizuje w innym domu – taki zasiłek jej się nie należy. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżącej nie zasługują na uwzględnienie. Nie doszło w przedmiotowej sprawie naruszenia art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. oraz art. 7, 10, 77, 107 k.p.a. W ocenie Sądu, mając na uwadze przesłanki określone w art. 40 u.p.s., warunkujące przyznanie zasiłku celowego nie można zarzucić orzekającym w sprawie organom naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Pomoc wynikająca z zasiłku celowego określonego w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach czy lokalach, które stanowiły ich centrum życiowe, a następnie uległy zniszczeniu lub uszkodzeniu i w związku z tym osoby te znalazły się w trudnej sytuacji życiowej. Podstawowym celem tego zasiłku jest pomoc w zapewnieniu "dachu nad głową" osobom, które w wyniku powodzi czy innej klęski żywiołowej utraciły miejsce zamieszkania, a tak sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Zaskarżona decyzja wydana w oparciu o zebrany materiał dowodowy nie zawiera cech dowolności, znajdując uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Oświadczenia skarżącej, z których wynika, że w spornym budynku zamieszkiwał jej ojciec w jej imieniu gospodarując i zarządzając budynkiem, a skarżąca ponosiła koszty jego utrzymania i zabezpieczenia, nie zamieniają faktu, że centrum życiowe skarżącej, gdzie realizowała wraz z rodziną swoje potrzeby mieszkaniowe i gdzie prowadziła gospodarstwo domowe, znajduje się w domu w W. [...]. Zawarte w skardze stwierdzenia, że czasowo przebywała we wskazanym wyżej domu z uwagi na męża i dziecko, są sprzeczne z oświadczeniami, jakie składała w trakcie postępowania administracyjnego i nie znajdują oparcia w zgromadzonym w trakcie postępowania administracyjnego materiale dowodowym. Jakkolwiek spotyka się ze zrozumieniem Sądu, jednakże nie ma znaczenia w kontekście kontroli zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia również okoliczność, że dom wymaga wykonania szeregu prac budowlanych, które wymagają nakładu środków, a dom nie był ubezpieczony. Zasiłek celowy nie pełni bowiem funkcji odszkodowawczej. "Należy zgodzić się z interpretacją przyjętą przez organ, że środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ustawy, winny zostać kierowane przede wszystkim do tych rodzin, które zostały pozbawione lokalu, w którym koncentrowało się ich życie i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, w którym mogą mieszkać na czas usuwania skutków powodzi. To te rodziny poniosły największe straty wskutek działania żywiołu i przeznaczenie zasiłków dla nich odpowiada ustawowemu celowi pomocy społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Podkreślenia przy tym wymaga, że zasiłek celowy, o jakim mowa w art. 40 ustawy, nie ma charakteru odszkodowawczego, a co za tym idzie nie może zostać przyznany każdemu, kto poniósł jakiekolwiek straty w wyniku powodzi." (Wyrok WSA w Kielcach 20 stycznia 2011SA/Ke 779/10). Z przyczyn wyżej naprowadzonych, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.