II SA/Rz 896/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów i jednocześnie wstrzymania robót budowlanych -skargę oddala- Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...] uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w całości i jednocześnie wstrzymał roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego konstrukcji stalowej, położonego na działce nr ewid. 621 przy ul. W. [...] na części dawnej szklarni, oraz nałożył na B. S. i B. S. obowiązek przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w terminie do 31 października 2017r.: -zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1,2 tj.: -czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 tj. zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego z określonym w nim terminem ważności, aktualnym na dzień opracowania projektu, -oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257; dalej: "K.p.a.") oraz art. 48 ust 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2016r. poz. 290 z późn. zm.; dalej: "P.b.") Z uzasadnienia postanowienia i akt sprawy wynika, że przedmiotem postępowania jest obiekt konstrukcji stalowej położony na działce nr ewid. 621 przy ul. W. 62 na części dawnej szklarni, o nieregularnym kształcie (w przybliżeniu prostokąt o sfazowanym narożu), jedną ścianą przylegający do sąsiedniego budynku (kotłowni) o wymiarach zewnętrznych 10,90 m x 10,20 m, określonych przez organ I instancji podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 09.09.2015 r. W ścianie frontowej, od strony podwórka istnieją dwie bramy garażowe o wymiarach 4,0 m x 3,4 m każda, brak ściany tylnej od strony ogrodzenia. Obiekt w całości stalowy, a konstrukcję stanowią rury stalowe Ø 100, wypełnienie ścian bocznych i dach z blachy fałdowej. W początkowym stadium postępowania obiekt ten był wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych - ścian, w ścianie tylnej (od strony ogrodzenia) istniały dwa okna o wymiarach 1,80 m x 1,20m i 2,00 m x 1,20m. W toku postępowania wykonano roboty polegające na fizycznym przecięciu blachy stanowiącej ściany i dach budynku, przecięciu konstrukcji wykonanej z rur stalowych, zdemontowano tylną ścianę od strony ogrodzenia z oknami, zamontowano dodatkowe słupy wewnątrz oraz ściankę z blachy i z płyt MDF wewnątrz przedzielającej przedmiotowy obiekt. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany wybudowano na części dawnej szklarni. Według oświadczenia skarżącego nastąpiło to około 3 lata temu (2012 r.). Ze zdjęć pochodzących ze strony www.portal.gison.pl/brzozow/ wynika, że w 2009 r. istniała ww. szklarnia, a w 2012 r. szklarni ani obiektu nie było. Na wykonanie powyższych robót skarżący nie posiada dokumentów. WINB stwierdził, że do legalizacji przedmiotowego obiektu stosuję się przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w tym art. 48 P.b. Uchylając postanowienie organu I instancji WINB wskazał, że organ wbrew treści tego przepisu nie wstrzymał prowadzenia robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu konstrukcji stalowej i w tym zakresie zreformował to postanowienie oraz wyznaczył nowy termin wykonania nałożonego obowiązku. W pozostałym zakresie podzielił zarówno ustalenia jak i wnioski organu I instancji. Wykonanie wyżej opisanych robót przez skarżącego nie doprowadziło do powstania dwóch odrębnych wiat o powierzchni poniżej 50 m2. W skardze do Sądu Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 138 § 1 ust. 2 w zw. z art. 139 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego na niekorzyść odwołującego, - art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia na podstawie wadliwie zebranego materiału dowodowego, - art. 48 P.b. poprzez błędne zastosowanie i wykładnię sprowadzające się do uznania, że przedmiotowy obiekt konstrukcji stalowej stanowi jeden obiekt i wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy są to dwie odrębne wiaty o powierzchni poniżej 50 m2, wobec czego zastosowanie znajduje art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. zwalniający z obowiązku przedstawienia pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżone postanowienie kontroli legalności w granicach wyżej wskazanych Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 52 P.b. Zgodnie z art. 48 ust. 2., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3 P.b.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umożliwił B. S. i B. S. legalizację obiektu o konstrukcji stalowej zlokalizowanego na działce nr ewid. 621 przy ul. W. w M., dlatego też koniecznym było wydanie postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Dokonując wykładni tego przepisu stwierdzić należy, że obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę podlegają rozbiórce, przy czym nakaz rozbiórki stanowi najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności. Innymi słowy legalizacja nie jest obowiązkiem inwestora, stanowi jedynie jego uprawnienie. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien zbadać, czy zaistniały przesłanki do legalizacji nielegalnego obiektu, mając na uwadze treść art. 48 ust. 2 ustawy, tj. czy budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy nie narusza innych przepisów, w tym techniczno - budowlanych. Zatem gdy ww. przesłanki zachodzą, organ musi przesądzić o możliwości legalizacji i wydać postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentacji, o której mowa w art. 48 pkt 3 ustawy. Z przytoczonego wyżej art. 48 ust. 2 P.b. jednoznacznie wynika, że niezbędnym elementem normatywnym postanowienia jest wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych. Tego elementu rozstrzygnięcia zabrakło w postanowieniu organu I instancji i dlatego też WINB prawidłowo zastosował instytucję reformacji z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tego też względu Sąd za nietrafny uznał zarzut skargi, że organ II instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Stosownie do art. 138 k.p.a. organ II instancji upoważniony jest do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy w toku postępowania odwoławczego stwierdzi, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, a jednocześnie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2845/15 dostępny na str. cbosa). Z mocy art. 140 k.p.a., przepisy te stosuje się odpowiednio do postanowień. Jeżeli organ II instancji kwestionuje jedynie rozstrzygnięcie organu I instancji i nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to powinien wydać postanowienie reformatoryjne - rozstrzygające co do istoty sprawy w rozumieniu dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 października 2015 r. II SA/Bd 726/15 dostępny na str. cbosa). Z wyżej powołanego orzecznictwa, które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeśli wydanie prawidłowej decyzji nie jest możliwe bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych. W żadnym wypadku organ odwoławczy nie powinien uchylać się od rozstrzygnięcia, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i 107 § 3 k.p.a., bowiem niespore jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego, a tylko w takim postępowaniu może być wydane postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. Wbrew zarzutom skargi nie doszło też do orzekania na niekorzyść strony, bowiem w postępowaniu legalizacyjnym kontroli podlega samowolne działanie inwestora. Przy nakładaniu obowiązku, organ nie przekroczył granic przedmiotowych zakreślonych w ust. 2 i 3 art. 48 P.b. Kontrola zaskarżonego postanowienia uprawnia do stwierdzenia, że nie narusza ono przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego. Nie wystąpiły też przesłanki bezprzedmiotowości postępowania i dlatego wniosek o umorzenie postępowania okazał się chybiony. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił, jako niezasadną.