II SA/Rz 898/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie dodatku za wysługę lat I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Rz. (dalej: Dyrektor OSW w Rz.) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w Rz. w sprawie przyznania A.K. dodatku za wysługę lat w wysokości 15 % od dnia [...] sierpnia 2010 r. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 104, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) dalej k.p.a. oraz art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. nr 207, z 2002 r., poz. 1761 ze zm.) i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków w charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariusza Służby Więziennej (Dz.U. nr 14, poz. 137). Uzasadniając decyzję OSW w Rz. stwierdził, że odwołanie A.K. nie mogło być uwzględnione. Przepisy prawa określające zasady przyznawania dodatków stałych do uposażenia funkcjonariuszy Służby Więziennej stanowią, że dodatek za wysługę lat ustala się przy uwzględnieniu okresów służby, za które przysługuje uposażenie zasadnicze lub wynagrodzenie. Pozostawanie funkcjonariusza na urlopie bezpłatnym, nie pozwala okresu urlopu wliczać od okresów, od których jest wyliczane uposażenie lub wynagrodzenie. Z tego też powodu w przypadku A.K. nie można było do okresu, od którego wyliczono dodatek przyjąć czasu, gdy ten przebywał na bezpłatnym urlopie. Z decyzją Dyrektora OSW w Rz. nie zgodził się A.K. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rz. skarżący zarzucił skarżonej decyzji naruszenie art. 100 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej przez przyjęcie, że skarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż wydano ją na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 7 lutego 2002 r. spełniających warunki określone w delegacji ustawowej do wydania tego aktu. Skarżący wskazał także naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. przez przyjęcie, że organy ustalające prawo do dodatku nie są uprawnione do dokonywania oceny zgodności przepisów rozporządzenia z przepisami ustawy. Na tej podstawie skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i ustalenie należnego dodatku za wysługę lat w wysokości 25 % uposażenia zasadniczego. Dyrektor OSW w Rz. odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując na argumentację jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres sprawowanej kontroli przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarżona decyzja zapadła w stanie faktycznym, który nie budzi wątpliwości i ustalony został w sposób spełniający warunki określone w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Analiza akt sprawy wskazuje, że skarżący rozpoczął służbę w Służbie Więziennej w 1992 roku. W latach [...].[...].1998 r. – [...].[...].2006 r. przebywał na bezpłatnym urlopie związanym z pełnieniem funkcji Wójta Gminy D. W decyzji będącej przedmiotem skargi Dyrektor OSW w Rz. nie uwzględnił skarżącemu tego okresu jako podstawy wymiaru dodatku za wysługę lat, przyjmując w tym zakresie rozwiązanie prawne wskazane w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, które uzależnia zaliczenie okresów do ustalenia dodatku za wysługę lat, od tego czy w tych okresach przysługiwało funkcjonariuszowi uposażenie lub wynagrodzenie. W ocenie Sądu takie stanowisko organów narusza przepisy prawa. Trafnie skarga wskazuje, że w ten sposób doszło do naruszenia przepisów ustawy, które w sposób enumeratywny określają okresy, jakie brać pod uwagę przy ustalaniu dodatku. Ustawa nie wskazuje żadnych innych okoliczności uprawniających do nabycia dodatku, jak tylko upływ okresu służby. Z tego powodu jako niedopuszczalne należy uznać warunkowanie dodatku innymi okolicznościami, na które wskazuje stosowne rozporządzenie z dnia 7 lutego 2002 r. Wskazanie w § 2 ust. 1 tego aktu dodatkowej przesłanki, jaką jest pozostawanie w służbie przy równoczesnym pobieraniu uposażenia lub wynagrodzenia stanowi wyjście poza delegację ustawową wskazaną w art. 100 ust. 3 ustawy. Działanie w tym zakresie przez Ministra Sprawiedliwości poza zakresem delegacji musi prowadzić do uznania, że warunki przyznania dodatku za wysługę lat wskazane w § 2 ust. 1 rozporządzenia wykraczają poza zakres przyznanego Ministrowi uposażenia. W konsekwencji musi to prowadzić do stwierdzenia, że rozporządzenie w tym zakresie jest niezgodne z prawem i nie może stanowić podstawy prawnej decyzji. Stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, które stoi na stanowisku, że zgodnie z art. 83 ustawy o Służbie Więziennej, Minister Sprawiedliwości określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady udzielania funkcjonariuszom urlopów, odwoływania z urlopów, tryb zwrotu innych niż określone w art. 80 ust. 2 kosztów odwołania z urlopu, tryb postępowania w tych sprawach, a także wymiar urlopów, o których mowa w art. 81 i art. 82. I tak, zgodnie z § 17 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 1996 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Służby Więziennej, udzielenie, odmowa udzielenia, a także odwołanie z urlopu bezpłatnego następuje w formie decyzji. Wynika z tego, że funkcjonariusz w każdym czasie może być odwołany z urlopu bezpłatnego. Wskazać także trzeba, że w myśl art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariuszom przysługują do uposażenia zasadniczego dodatki o charakterze stałym, to jest dodatek za wysługę lat, dodatek za stopień i dodatek służbowy. Zgodnie z art. 100 ust. 2 tej ustawy przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy. Natomiast na podstawie art. 100 ust. 3 tej ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, które określa tryb i warunki przyznawania funkcjonariuszom tych dodatków. Należy przy tym zaznaczyć, iż rozporządzenie wykonawcze ma konkretyzować przepisy ustawy, a nie ją uzupełniać o zagadnienia nieuregulowane przez ustawodawcę. Przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia wprowadził bowiem dodatkowe ograniczenie co do okresów, które należy uwzględnić przy dodatkach za wysługę lat, to jest ograniczył okresy podlegające zaliczeniu do wysługi lat w stosunku do uregulowania ustawowego. W takim stanie prawnym przyjąć trzeba, że zamiarem ustawodawcy było, aby zaliczać wszystkie okresy służby i zatrudnienia bez względu na to, czy w okresach tych funkcjonariuszowi przysługiwało świadczenie pieniężne w czasie służby, zatem uznać należy, że w niniejszym rozporządzeniu Minister Sprawiedliwości przekroczył delegację ustawową określoną w art. 100 ust. 3 ustawy o służbie więziennej. Skoro zatem ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r., wymienia jakie okresy należy uwzględnić przy obliczaniu dodatku za wysługę lat i jednocześnie upoważnia Ministra do określenia warunków przyznawania takiego dodatku to oznacza, że Minister Sprawiedliwości nie został upoważniony do określenia ograniczeń w zaliczaniu okresów, nie przewidzianych w ustawie. Przepisy ustawy nie przewidują bowiem odrębnego traktowania funkcjonariuszy pozostających na urlopie bezpłatnym i ograniczenia tej grupie osób uprawnień do dodatku za wysługę lat. Dodatkowo podnieść trzeba, że skarżona decyzja być może została wydana w sprawie już rozstrzygniętej decyzją z dnia 10 lipca 2009 r. Z akt sprawy nie wynika, by pojawiły się nowe okoliczności dające podstawę do wydania takiej decyzji inne niż wiosek skarżącego z dnia 21.06.2010 r. W ocenie Sądu taki wniosek powinien być rozpoznany jako żądanie zmiany ostatecznej decyzji, jeżeli nie podlegały zmianie okoliczności faktyczne lub prawne sprawy, jednak ten wątek wymaga wyjaśnienia. W postępowaniu prowadzonym ponownie organ II instancji ustali, jaki jest okres żądania wniosku i czy nie mieniły się okoliczności faktyczne sprawy, mające wpływ na wysokość dodatku przy uwzględnieniu stanowiska Sądu co do zakresu obowiązywania § 2 ust. 1 rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.