II SA/Rz 898/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Maria Piórkowska /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] odmawiającą ustalenia na wniosek A Sp. z o.o. z siedzibą w W. warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa elektrociepłowni na biogaz o zainstalowanej mocy elektrycznej jednostki wytwórczej do 0,5MW i mocy cieplnej około 0,5MW na terenie działek nr 11/8, 11/9, 12/9, 12/10 w miejscowości S., obejmującej budowę: budynków: techniczno-socjalnego, stacji transformatorowej, suszarni, dwóch silosów na kiszonkę, płyty obornikowej, podziemnego zbiornika na odcieki z silosów i z płyty obornikowej, dwóch zbiorników fermentacyjnych, dwóch zbiorników magazynowych na masę pofermentacyjną, wewnętrzne drogi i place manewrowe, parkingi, fundament pod pochodnię gazu, studnię głębinową, wagę samochodową, stację pomp, zbiornika magazynowego na gnojowicę, zbiornik wstępnego mieszania". Jako jej podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 i 4, art. 61, art. 63 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm./ - zwana dalej upzp. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia toczyło się na wniosek A Sp. z o.o. z siedzibą w W. Po przeprowadzeniu postępowania Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że teren wnioskowany do zabudowy oraz tereny sąsiadujące nie są objęte granicami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działki, na których planowane jest przedsięwzięcie stanowią użytki: pastwiska trwałe PslV, PsV oraz grunty rolne RIVa i RIVb o łącznej powierzchni 3,79ha. W tej sytuacji ustalenie warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Organ podał, że w ustaleniach nieobowiązującego obecnie Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w O. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. opublikowaną w Dz.Urz. Woj. [...] Nr 1 poz. 8 z 1989 r. z aktualizacją uchwały Rady Miejskiej w O. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. w sprawie dokonania oceny istniejącego MPOZP Gminy [...] (Dz.Urz. Woj. [...] Nr 7 poz. 101 z 1996 r.) teren działek wnioskowanych do zabudowy przeznaczony był na cele użytków rolnych (202RZ - tereny łąk i pastwisk). Natomiast w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy [...], uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w O. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. (Dz.Urz. Woj. [...] Nr 13, poz. 176 z 1998 r.) teren działek wnioskowanych do zagospodarowania położony jest w obrębie obszaru położonego jako tereny osadnicze wsi, projektowane (działka nr 12/9, 12/10) tereny zabudowy mieszkaniowej, w części północnej tereny rolne, istniejące (działka nr 11/8, 11/9). Aktualnie teren działek nr 11/8, 11/9, 12/9 i 12/10 w miejscowości S. jest niezabudowany. Odnośnie terenów sąsiadujących organ podał, że działka nr 16/7 zabudowana jest budynkiem mieszkalnym w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, działka nr 16/6 zabudowana jest zabudową mieszkaniową oraz zakładem produkcji laminatów poliestrowych, działki nr 16/8 i 74 zabudowane zabudową mieszkaniową w zabudowie zagrodowej, teren działek nr 16/5, 80, 16/3 wnioskowany jest do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w oparciu o warunki zabudowy, natomiast teren działek nr 16/2, 14/2, 14/3, 14/4, 16/4, 84, 87, 83, 81, 79, 78, 77, 12/8, 12/7, 598/1 jest niezabudowany. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sprzeczności kierunkami zagospodarowania przyjętymi w ww. studium spowodowałoby wprowadzenie ustaleń innych niż ustalenia mpzp i wymagałoby stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji. Organ podał, że część wnioskowanych do zabudowy działek tj. działek nr 12/9 i 12/10 obr. S. byłaby możliwa do zabudowy, ale z wiodącą funkcją mieszkaniową, co jest sprzeczne z wnioskiem inwestora. Nadto organ wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w razie łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 upzp. Organ podał, że złożony wniosek o wydanie warunków zabudowy nie obejmuje zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej lub zagrodowej z ewentualnym uzupełnieniem tej zabudowy innymi funkcjami, zatem pozostaje w sprzeczności z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Teren działek sąsiadujących z terenem, na którym planowane jest przedsięwzięcie, w części jest niezabudowany a w części zabudowany zabudową mieszkaniową jednorodzinną, w tym z uzupełnieniem zabudową produkcyjną oraz zabudową zagrodową. Realizacja planowanej inwestycji nie jest możliwa również w oparciu o art. 61 ust. 4 upzp, bowiem wnioskowane zamierzenie (budowa elektrociepłowni na biogaz) kwalifikowane jako zabudowa produkcyjna nie stanowi zabudowy zagrodowej. Nie jest także możliwe do zrealizowania w oparciu o art. 61 ust. 2 upzp, bowiem w nieobowiązującym już Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] teren działek planowanych do zabudowy przeznaczony był na cele użytków rolnych. Końcowo organ podał, że z uwagi na sprzeczność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z art. 61 ust. 1 i 2 upzp należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A Sp. z o.o. wyrażając negatywne stanowisko wobec wydanej decyzji i wniosła o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy. Zarzuciła naruszenie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 4 i 5 upzp poprzez uznanie, że niemożliwym jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia z uwagi na politykę przestrzenną gminy i zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]. Odwołująca zarzuciła także naruszenie art. 6 k.p.a. oraz błędną wykładnię art. 61 ust. 3 upzp i jego niezastosowanie. W przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu strona wniosła o uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia sprawy oraz nieprawidłowe przyjęcie, że elektrociepłownia na biogaz nie spełnia przesłanki dobrego sąsiedztwa. W rozwinięciu powyższych zarzutów strona podniosła, że potencjalna możliwość uchwalenia planu miejscowego nie stanowi przeszkody w ubieganiu się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a ustalenia studium wiążą jedynie organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego. Odwołując podkreśliła, że planowana biogazownia (elektrociepłownia na biogaz) stanowi zespół urządzeń infrastruktury technicznej o których mowa w art. 61 ust. 3 upzp, zatem w okolicznościach sprawy planowane przedsięwzięcie nie wymaga spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp tj. zasady dobrego sąsiedztwa. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na prawidłowość i zgodność z obowiązującym stanem prawnym wydanej decyzji. Podkreśliło, że zgodnie z art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Podtrzymało argumentację, że wydanie decyzji w sprzeczności z kierunkami zagospodarowania przyjętymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] spowodowałoby wprowadzenie ustaleń innych niż ustalenia mpzp i wymagałoby stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji. Kolegium wskazało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp. Planowane przedsięwzięcie pozostaje w sprzeczności z przesłanka określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Teren działek sąsiadujących graniczących z terenem działek wnioskowanych do zabudowy jest niezabudowany. Natomiast teren działek sąsiadujących jest w części niezabudowany, zaś w części zabudowany zabudową mieszkaniową jednorodzinną, w tym z uzupełnieniem zabudową produkcyjną oraz zabudową zagrodową. Na tym terenie istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy jedynie dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszeniem usług lub obiektów produkcyjnych uzupełniających istniejącą zabudowę lub realizację zabudowy zagrodowej. Złożony wniosek nie obejmuje takiej zabudowy. W dalszej części Kolegium podtrzymało ustalenia organu I instancji o niemożliwości realizacji wnioskowanej zabudowy w oparciu o art. 61 ust. 4 upzp, gdyż budowa elektrociepłowni na gaz nie stanowi zabudowy zagrodowej, a także o niemożności ustalenia warunków zabudowy w zgodności z art. 61 ust. 2 upzp (w nieobowiązującym mpzp gminy [...] teren przeznaczony był na cele użytków rolnych). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła A Sp. z o.o. z/s w W. - zastępowana przez pełnomocnika r. pr. J. P., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona skarżąca podtrzymała zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 87 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 4 i 5 upzp, naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 i art. 127 § 1 i art. 140 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu naruszenia art. 61 ust. 3 upzp, a także naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia sprawy przez organ i nieprawidłowe przyjęcie, że elektrociepłownia na biogaz nie spełnia przesłanki dobrego sąsiedztwa. W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca podtrzymała argumentację odwołania i rozwinęła zarzuty podniesione w skardze. Raz jeszcze podkreśliła, że potencjalna możliwość uchwalenia planu miejscowego nie stanowi dla inwestora przeszkody w ubieganiu się o wydanie na jego rzecz decyzji o warunkach zabudowy. Wskazała, że elektrociepłownię na biogaz oraz infrastrukturę jej towarzyszącą należy uznać za urządzenia infrastruktury technicznej o jakich mowa w art. 61 ust. 3 upzp, a na poparcie tego twierdzenia skarżąca przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych. Zdaniem strony wnoszącej skargę planowane przedsięwzięcie spełnia przesłankę dobrego sąsiedztwa. Końcowo podniesiono, że Kolegium nie przeprowadziło należytej kontroli i nie oceniło czy Burmistrz Miasta i Gminy [...] wyczerpująco wyjaśnił sprawę. W samej zaś decyzji lakonicznie powtórzono stanowisko organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie, z przyczyn które stanowiły podstawę zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./, sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ , nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna również z powodów podnoszonych przez skarżącą Spółkę. Na wstępie, mając na uwadze przedmiot postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, podnieść należy, że zamierzony przez inwestora proces inwestycyjno - budowlany podlega, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym /tekst jedn. Dz U z 2012r, poz. 647/ weryfikacji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod kątem przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W przypadku braku, /tak jak w rozpoznawanej sprawie/, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prawodawca przewiduje dwojakiego rodzaju rozstrzygnięcia, opisane w art. 4 ust 2 ustawy o planowaniu przestrzennym; decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego /art. 4 ust. 2 pkt 1/ oraz decyzję o warunkach zabudowy /art. 4 ust. 2 pkt 2/. Definicję określenia "inwestycji celu publicznego" ustawodawca zawarł w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu przestrzennym przyjmując, że należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym /gminnym/ i ponadlokalnym /powiatowym wojewódzkim i krajowym/, a także krajowym /obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne/, bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizacje celów , o których mowa ma w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm./. Oznacza to, że w pozostałych przypadkach, niewymienionych przywołanym wyżej przepisem, organ wydaje decyzje w przedmiocie warunków zabudowy. Z uregulowań ustawy o planowaniu przestrzennym wynika, że tryby postępowań w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w przedmiocie warunków zabudowy są odmienne i wzajemnie wykluczają się. Mając na względzie przytoczone wyżej uwagi, zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie, zasadnicze znaczenie dla dokonania przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji ma określenie przedmiotu postępowania. Wskazać bowiem należy, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej Spółki z dnia [...] grudnia 2011 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrociepłowni na biogaz o zainstalowanej mocy elektrycznej jednostki wytwórczej do 0,5 MW i mocy cieplnej około 0,5 MW, na które składać się będą budynki i budowle do magazynowania i przetwarzania biomasy pochodzenia rolniczego wraz z infrastrukturą towarzyszącą w celu wytwarzania biogazu a następnie energii elektrycznej i ciepła na działkach 11/8, 11/9, 12/9 i 12/10 w miejscowości S. Jednocześnie w/w wniosku skarżący, jako podstawę prawną swojego żądania przywołał przepisy art. 52 ust 2 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Orzekające w sprawie organa przyjęły, że wniosek skarżącego dotyczy wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i w tym zakresie przeprowadziły postępowanie zakończone zaskarżaną decyzją. Tymczasem, przywołany przez skarżącego przepis art. 52 cyt. wyżej ustawy przewiduje możliwość ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na wniosek inwestora wraz z załącznikami, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 52 ust 2 ustawy. Przywołany we wniosku przepis art. 64 ustawy stanowi, że w/w przepis art. 52 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Tak sformułowany wniosek skarżącego oznacza, że rzeczą orzekających w sprawie organów było przede wszystkim ustalenie czy skarżący domaga się wydania decyzji o warunkach zabudowy, czy też wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc sprawą naczelną w tym stanie sprawy było ustalenie zatem przedmiotu postępowania, który implikuje jego tryb a następnie rozstrzygnięcie. Zaznaczyć przy tym należy, że żądanie wszczęcia postępowania przez stronę określa przedmiot tego postępowania, a więc w przypadku wątpliwości, mając na uwadze zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa, jak również zasadę wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego - sprecyzowanie żądania należy do strony. Oznacza to, że organ w związku z prowadzonym postępowaniem, zainicjowanym pismem strony, którego treść budzi wątpliwości co do zgłoszonego żądania, powinien wyjaśnić treść i zakres żądania. Dopiero jednoznaczne ustalenie treści żądania przez stronę, uprawnia organ do prowadzenia w tym zakresie postępowania zakończonego wydaniem decyzji. W tym stanie sprawy, w ponownie prowadzonym postępowaniu, orzekający organ przede wszystkim ustali przedmiot postępowania, gdyż w obowiązującym porządku prawnym pod pojęciem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozumie się zarówno decyzję o lokalizacji celu publicznego, jak i decyzję określającą sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla pozostałych inwestycji nie posiadających charakteru inwestycji celu publicznego. Ustalenie to jest niezbędne dla zastosowania właściwych urządzeń prawnych, którym będzie odpowiednio decyzja w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, bądź decyzja w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przyczyn wyżej naprowadzonych, Sąd nie odnosi się do pozostałych zarzutów skargi jako przedwczesnych na tym etapie postępowania. Mając na uwadze powyższe, skoro zaskarżone rozstrzygniecie i poprzedzające je rozstrzygniecie organu I instancji narusza przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 64 § 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ orzekł jak w sentencji.