II SA/Rz 898/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi K. S. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. Przedmiotem skargi całkowicie ubezwłasnowolnionej K. S. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego - córkę K. K. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] o uchyleniu decyzji Burmistrza [...] (dalej w skrócie: "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] zmienionej następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt K. S. w Domu Pomocy Społecznej w [...] i orzeczeniu w tym zakresie co do istoty sprawy. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...] ubezwłasnowolnił całkowicie z powodu zaburzeń psychicznych K. S. Opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionej ustanowiona została K. K. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] organ I instancji skierował K. S. do domu pomocy społecznej przeznaczonego dla osób w podeszłym wieku. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Starosta [...] umieścił K. S. w Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku i dla osób przewlekle somatycznie chorych im. [...] w [...] (dalej w skrócie: "DPS"). K. S. została przyjęta do DPS w dniu 26 czerwca 2015 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] organ I instancji ustalił opłatę za pobyt K. S. w Domu Pomocy Społecznej w [...] w wysokości 2.948 zł miesięcznie w ten sposób, że kwota 1.520,25 zł wnoszona być miała przez K. S. Córki Z. P. i K. K. zobowiązane zostały do wnoszenia opłat uzupełniających w łącznej kwocie 708 zł miesięcznie, zgodnie z umowami zawartymi z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w [...], natomiast pozostałą brakującą kwotę opłaty do pełnych kosztów utrzymania pokrywać miała Gmina Miasta [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] organ I instancji zmieniając decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. ustalił opłatę od dnia 1 kwietnia 2017 r. za pobyt K. S. w Domu Pomocy Społecznej w [...] w wysokości 3.192 zł miesięcznie w ten sposób, że kwota 1.342,21 zł wnoszona być miała przez K. S., kwotę 746 zł pokrywać miały Z. P. i K. K. na podstawie umów zawartych z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w [...], natomiast pozostałą brakującą kwotę opłaty do pełnych kosztów utrzymania, t. j. kwotę 1.103,79 zł miała pokrywać Gmina Miasta [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] organ I instancji zmieniając decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. ustalił od dnia 1 maja 2017 r. opłatę za pobyt K. S. w Domu Pomocy Społecznej w [...] w wysokości 3.192 zł miesięcznie, przy czym pełną odpłatność miała ponosić K. S. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 104 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 dalej w skrócie: "K.p.a.") oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 pkt. 1 w zw. z art. 17 ust. 12 pkt. 16, art. 106 ust. 5, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 4 maja 2004 r. o pomocy społecznej ( t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm. – dalej w skrócie "U.p.s."). W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że K. K. działająca w imieniu całkowicie ubezwłasnowolnionej K. S. sprzedała nieruchomości stanowiące jej własność za kwotę 45.000 zł, ponadto K. S. pobiera emeryturę w kwocie 1.917,44 zł miesięcznie. Następnie przytaczając treść art. 8 ust. 11 pkt. 1 U.p.s. organ dokonał wyliczenia miesięcznego dochodu K. S. na kwotę 5.667,44 zł. Dalej podał, że kwota wynosząca 70% tego dochodu jest wyższa od miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca DPS, a zatem powinna ona przez okres 12 miesięcy począwszy od dnia 1 maja 2017 r. ponosić pełną odpłatność za pobyt w ośrodku. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc w nim, że w rzeczywistości otrzymała ona z tytułu zawartej umowy sprzedaży kwotę 30.000 zł, albowiem pozostałą część przekazała córce – K. K. tytułem zwrotu ponoszonych przez nią opłat za pobyt matki w DPS. Podniosła również, że nieruchomości zostały sprzedane w drodze dwóch odrębnych umów zawartych w dniach [...] czerwca 2016 r. oraz [...] kwietnia 2017 r. Po rozpoznaniu odwołania, SKO decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] uchyliło ją w całości i w tym zakresie orzekło o zmianie decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] zmienionej następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w ten sposób, że: - ustaliło od dnia 1 maja 2017 r. koszty za pobyt K. S. w Domu Pomocy Społecznej w [...] na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania w domu w wysokości 3.192 zł miesięcznie, - zobowiązało K. S. – mieszkankę domu do ponoszenia pełnej odpłatności za pobyt w wysokości 3.192 zł miesięcznie, płatnej na konto domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał obliczenia dochodu K. S., oraz zastosował prawidłową wysokość opłaty wynikającą z zarządzenia Starosty [...] nr 4/2017 z dnia 23 stycznia 2017 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., poz. [...]). Wskazało przy tym, że decyzja organu I instancji jest wadliwa procesowo, albowiem dokonując zmiany decyzji na podstawie art. 106 U.p.s., organ powinien zmienić decyzję pierwotną, czyli pierwszą regulującą zagadnienie będące przedmiotem zmiany. Zdaniem SKO, wada ta nie uzasadnia uchylenia decyzji do ponownego rozpatrzenia, gdyż pozostaje bez znaczenia dla określenia zobowiązań strony, a organ odwoławczy może ją usunąć we własnym zakresie. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO stwierdziło, że kwota uzyskana ze sprzedaży nieruchomości stanowi dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 U.p.s. i nie jest pomniejszana przez ewentualne potrącenia. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję SKO, wnosząc o jej zmianę i nienaliczanie do jej dochodu kwoty, którą była zmuszona oddać córce. Skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych poprzez ustalenie, że K. S. zobowiązana jest do ponoszenia pełnej odpłatności za pobyt w DPS w wysokości 3.192 zł miesięcznie z uwagi na zmianę wysokości osiąganego dochodu, poprzez zaliczenie do niego całej kwoty uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości. Tymczasem część tego dochodu została przeznaczona na spłatę zadłużenia wobec córki wynikającego z opłacania kosztów pobytu K. S. w DPS. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "Ppsa"), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 Ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych aniżeli w niej podniesione. Zaskarżoną decyzją, SKO utrzymało w mocy decyzję, którą organ I instancji ustalił od dnia 1 maja 2017 r. wysokość opłaty za pobyt K. S. w Domu Pomocy Społecznej w [...], zobowiązując ją jednocześnie do jej ponoszenia. Zgodnie z art. 59 ust. 1 U.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z art. 60 ust. 1 U.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Obowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt. 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Art. 61 ust. 2 U.p.s. określa wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszonej przez poszczególne podmioty zobowiązane wskazując, iż opłatę tę wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 U.p.s.: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt. 1 i 2. Zmiana sytuacji dochodowej lub osobistej strony stanowi przesłankę obligatoryjnej weryfikacji wcześniejszej decyzji z zakresu pomocy społecznej (art. 106 ust. 5 U.p.s). Decyzja wydana na podstawie powyższego przepisu, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jednak o skutkach z niej wynikających. Podkreślić należy, że każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, iż akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną ( tak w wyroku NSA z dnia 2 marca 2016 r. I OSK 221/16, wyroku NSA z dnia 5 lipca 2016 r. I OSK 922/16). Taka sytuacja zachodzi w przypadku osiągnięcia jednorazowego dochodu przez mieszkańca domu pomocy społecznej Zgodnie z art. 8 ust. 11 U.p.s. w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Ratio legis omawianego przepisu polega na tym, aby pomoc społeczna obowiązywała tylko w czasie, w którym strona spełnia warunki jej przyznania. Jak wynika z zalegających w aktach administracyjnych wypisów aktów notarialnych, w dniu [...] czerwca 2016 r. K. K. działająca jako opiekun prawny całkowicie ubezwłasnowolnionej K. S. w drodze umowy sprzedaży Rep. A Nr [...] sprzedała nieruchomości oznaczone jako działki ew. nr 1173 i 1176 położone w miejscowości [...]. Jako cenę sprzedaży w akcie notarialnym wpisano kwotę 7.500 zł. Następnie w dniu [...] kwietnia 2017 r. skarżąca działająca jako opiekun prawny całkowicie ubezwłasnowolnionej K. S. w drodze umowy przeniesienia prawa własności i sprzedaży Rep. A Nr [...] przeniosła prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr 1210, udziałów w wysokości ½ części we współwłasności nieruchomości oznaczonych jako działki ew. nr 853 i 857, udziału w wysokości 1/4 części we współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr 1209 położonych w miejscowości [...], oraz sprzedała nieruchomości oznaczone jako działki ew. nr 561, 1184, 1199 i 1226 położone w miejscowości [...]. Jako kwotę przedmiotu umowy w akcie notarialnym wpisano 17.530 zł, kupujący zobowiązali się zapłacić cenę przedmiotu umowy w dniu jej podpisania. W dniu 9 maja 2017 r. K. K. oświadczyła, że łączny dochód z tytułu sprzedaży nieruchomości wyniósł 45.000 zł, przy czym część tej kwoty skarżąca otrzymała w 2016 r., zaś kwotę 17.530 zł w 2017 r., a następnie część tej kwoty (15.000 zł) zwróciła córce K. K. tytułem ponoszonych przez nią opłat za pobyt skarżącej w DPS (oświadczenie z dnia 09.05.2017 r., kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 9 maja 2017 r. – zalegające w aktach organu I instancji). Wprawdzie skarżąca przedłożyła również rachunek za wykonanie nagrobka granitowego oraz fakturę VAT za wycenę gospodarstwa rolnego przez rzeczoznawcę, niemniej usługi te zostały wykonane przed sprzedażą nieruchomości. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organy obu instancji prawidłowo potraktowały kwotę 45.000 zł uzyskaną ze sprzedaży nieruchomości stanowiących własność skarżącej jako dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 U.p.s. Przepis art. 8 ust. 11 pkt. 1 U.p.s. należy jednak interpretować w ten sposób, że każdorazowo w przypadku uzyskania w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej - kwotę tego dochodu należy rozliczyć w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Ponieważ w ustawie nie zdefiniowano pojęcia "dochodu jednorazowego", należy odwołać się do definicji z art. 8 ust. 3 U.p.s. zgodnie z którą, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Nie można więc dokonać jednego rozliczenia dochodów uzyskanych w różnych miesiącach, tak jak to uczyniły organy obu instancji w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia obu decyzji wynika, że organy przeoczyły fakt dokonania sprzedaży nieruchomości na podstawie dwóch odrębnych umów zawartych w różnych miesiącach (i latach), naruszając tym samym dyspozycję art. 8 ust. 11 pkt. 1 U.p.s., zgodnie z którą dochód jednorazowy należy rozliczyć poczynając od miesiąca jego wypłaty. Ponadto organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń w przedmiocie tego, kiedy skarżąca uzyskała poszczególne jednorazowe dochody z tytułu sprzedaży nieruchomości. Nawet przy przyjęciu, że skarżąca otrzymała tak jak to wpisano w aktach notarialnych: w dniu [...] czerwca 2016 r. – kwotę 7.500 zł, zaś w dniu [...] kwietnia 2017 r. – kwotę 17.530 zł, to nie wiadomo, kiedy wypłacono jej pozostałą część kwoty ze sprzedaży, t. j. 19.970 zł. Postępowanie dowodowe w tym zakresie było więc niepełne, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. i ma wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Niesłuszny jest natomiast zarzut skarżącej, iż faktyczny dochód wynosił 30.000 zł, albowiem kwota 15.000 zł została przeznaczona na pokrycie zobowiązań wobec córki. W art. 8 ust. 4 U.p.s. ustawodawca enumeratywnie wyliczył przychody, które nie podlegają zaliczeniu do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 U.p.s. Katalog przychodów określonych w tym przepisie ma charakter zamknięty (tak w wyroku NSA z dnia 14 marca 2017 r. I OSK 2886/15). Oznacza to, że organ administracji przyznający świadczenia nie ma żadnej swobody w zakresie ustalania dochodu osoby, w tym również wykraczania poza katalog przychodów w nim określonych. Przeznaczenie posiadanych środków pieniężnych na spłatę zadłużenia nie zwalnia tych środków od zaliczenia do dochodu uwzględnianego przy ocenie kryterium dochodowego korzystania z pomocy społecznej. Wobec powyższego, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) Ppsa. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią ocenę prawną i wytyczne wyżej przedstawione.