II SA/Rz 899/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego K. J. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 899/14 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. R. pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi gminnej (ul. K.) zlokalizowanej na działce nr 2113/7, na działkę nr 2155/1 położoną w M. Odwołanie od tej decyzji złożył K. J. – współwłaściciel działki nr 2154, graniczącej z działka nr 2155/1, wskazując na naruszenie § 79 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny opowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a."), umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z treścią art. 127 k.p.a. prawo do wnoszenia odwołań od decyzji przysługuje wyłącznie stronom postępowania. Stronami postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę są w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy zaś rozumieć, zgodnie z treścią art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w jego zagospodarowaniu. Choć organ I instancji wskazał działkę nr 2154 jako leżącą w obszarze oddziaływania obiektu i działka ta graniczy z działką 2155/1, to jednak nie graniczy z działką 2113/7 w miejscu lokalizacji inwestycji. Sam fakt sąsiadowania działki odwołującego z działką inwestora nie daje statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Aby uzyskać taki status trzeba wskazać konkretny przepis przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Realizacja zjazdu z drogi gminnej (dz. nr 2113/7) na działkę stanowiącą współwłasność H. R. (dz. nr 2155/1) w żaden sposób nie wprowadza ograniczeń na terenie działki odwołującego (nr 2154), zaś dopuszczenie go do udziału w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu stanowiło naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W obszarze oddziaływania obiektu poza działką inwestorki znajduje się jedynie działka stanowiąca drogę gminną. Skoro zatem działka K. J. nie leży w obszarze oddziaływania planowanego zjazdu, nie jest on stroną postępowania, a tym samym nie mógł skutecznie wnieść środka zaskarżenia od wydanej przez Starostę Powiatu [...] decyzji, co z kolei obligowało do umorzenia postępowania zainicjowanego jego odwołaniem. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Wojewody [...] K. J. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...], zasądzenie kosztów postępowania oraz zastosowanie przez Sąd instytucji sygnalizacji z art. 155 P.p.s.a. Zdaniem skarżącego przyjęcie, że w prowadzonym postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego zjazdu nie przysługuje mu przymiot strony stanowiło naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a wydanie w takiej sytuacji decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego - naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. Wskazał, że podstawą do uznania go za stronę postępowania stanowią przepisy techniczno – budowlane - rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – w szczególności § 9 ust. 1 rozporządzenia, który jednoznacznie nakazuje m. in. ograniczenie liczby zjazdów z dróg publicznych w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego w związku z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ma podstawie którego zarządca drogi może odmówić zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych. Skarżący wskazał też, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania zamiast postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania pozbawiło go możliwości kwestionowania rozstrzygnięcia w drodze zwyczajnych środków zaskarżenia, a zatem stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności. Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że treść projektu budowlanego nie została uzgodniona z zarządcą drogi, co stanowi naruszenie art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, zaś zaniechanie sprawdzenia projektu pod kątem jego zgodności z przepisami – naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał dodatkowo, że wbrew twierdzeniom skarżącego lokalizacja zjazdu została uzgodniona z zarządcą drogi, bowiem projekt zagospodarowania działki opatrzono pieczęcią Gminy Miejskiej [...] wraz z adnotacją "uzgadniam lokalizację zjazdu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak określonej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do wniosku, że został ona wydana z naruszeniem prawa. Decyzją tą Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że odwołanie zostało wniesione przez osobę, której nie przysługiwał status strony w prowadzonym postępowaniu. Organ przyjął, że w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie, tj. dotyczącym pozwolenia na budowę zjazdu z drogi publicznej stronami są wyłącznie inwestorka – właścicielka działki nr 2155/1, na której zlokalizowany jest zjazd oraz Gmina [...] – właściciel działki nr 2113/7 stanowiącej drogę gminną. Budowa zjazdu nie wprowadza natomiast ograniczeń na terenie działki 2154 stanowiącej współwłasność K. J., stąd też wbrew stanowisku wyrażonemu uprzednio przez organ I instancji, nie ma on przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, pod którym to pojęciem, zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 ww. ustawy, rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, o których mowa w cytowanym powyżej przepisie, są to przepisy, których zastosowanie powoduje jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego (por. Z. Kostka, "Prawo budowlane. Komentarz", Gdańsk, 2005,). Są to np. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 627, ze zm.), ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 260, ze zm.), czy też rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.). Przepis art. 3 pkt 20 cyt. ustawy zawiera zatem odesłanie do innych regulacji wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące między innymi odległości w zabudowie, czy też zagospodarowania terenu. Na uwagę zasługuje w tym kontekście pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 6.06.2013 r., II OSK 332/12, Lex Nr 1352906, że "obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Udział w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę obiektu budowlanego, innych podmiotów jako stron tego pozstępowania, poza inwestorem, nie oznacza, że niemożliwym będzie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę i że tym samym dochodzi do ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości." Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 25.02.2014 r., II OSK 2271/12, Lex Nr 1483446, stwierdzając, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, z punktu widzenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Oznacza to, że status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę determinowany jest zakresem oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego. W sytuacji zatem, gdy z przepisów odrębnych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, należy przyjąć, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane chroni bowiem prawo do zabudowy określone w art. 4 tej ustawy, przyznając przymiot strony każdemu, komu oddziaływanie inwestycji może ograniczać prawo do zgodnej z przepisami zabudowy nieruchomości, do której ma tytuł prawny (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 14.03.2014 ., II SA/Rz 1102/13, Lex Nr 1453032). W rozpoznawanej sprawie przepisami odrębnymi mającymi wpływ na ustalenie statusu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zjazdu z drogi gminnej są niewątpliwie przepisy ustawy o drogach publicznych oraz powoływanego już rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W szczególności ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich wynikają z powołanego w odwołaniu skarżącego od decyzji Starosty Powiatu [...] § 79 ww. rozporządzenia. Przepis ten określa warunki jakie powinien spełniać zjazd indywidualny, dotyczące także utwardzenia powierzchni oraz pochylenia zjazdu, co wiązać się może ze zmianą poziomu działki (podwyższeniem lub obniżeniem), na której zlokalizowany jest zjazd. To z kolei niewątpliwie może wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej. Warunki lokalizacji zjazdów określa też § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia wyrażający ogólną zasadę ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Wojewoda [...], odmawiając K. J. przymiotu strony jako współwłaścicielowi działki nr 2154, nie wziął tych przepisów w ogóle pod uwagę, wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W świetle poczynień wyżej uwag narusza ona art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Sąd uznał te naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego za mające istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i nie nakłada obowiązków, zbędne było określenie czy i w jakim zakresie nie może być ona wykonana (art. 152 P.p.s.a.). O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze. Rozpatrując odwołanie skarżącego organ weźmie pod uwagę ocenę Sądu wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.